Condição Financeira Governamental Local: um Estudo com Municípios da Região Metropolitana de Salvador-Bahia

Local Governmental Financial Condition: a Study with Municipalities in the Metropolitan Region of Salvador-Bahia 

Ana Rita Silva Sacramento, Orcid:  https://orcid.org/0000-0001-6739-5711; Universidade Federal da Bahia – Salvador (BA), Brasil. E-mail: anasacramento@ufba.br
Fabiano Maury Raupp, Orcid: https://orcid.org/0000-0001-9533-2574; Universidade do Estado de Santa Catarina – Florianópolis (SC), Brasil. E-mail: fabianoraupp@hotmail.com
Denise Ribeiro de Almeida, Orcid: https://orcid.org/0000-0002-2813-1411; Universidade Federal da Bahia – Salvador (BA), Brasil. E-mail: deniserib@gmail.com
Antônio Almeida Lyrio Neto, Orcid: https://orcid.org/0000-0001-5750-307X1, Universidade Federal da Bahia – Salvador (BA), Brasil. E-mail: antoniolyrio@ufba.br

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Resumo

O estudo tem como objetivo conhecer, por meio da análise de indicadores, como se caracteriza a condição financeira dos municípios da Região Metropolitana de Salvador no período pré-pandemia da Covid-19. Realizou-se um estudo exploratório-descritivo e de caráter qualitativo dos entes com população de até 100.000 habitantes, referente ao período 2016-2019, fazendo-se uso do modelo desenvolvido por Brown (1993), denominado de “ten-point test of financial condition”. Ficou evidenciado que embora os municípios façam parte da mesma região metropolitana, não demonstram padrões individuais de desempenho regulares e lineares, pois, no período analisado, identificou-se variação significativa nos indicadores de todos eles, à exceção do município Mata de São João. Os municípios investigados são heterogêneos em termos de indicadores individuais, embora similares no que se refere ao contexto territorial e demográfico, e dependentes, em diferentes níveis, da cooperação técnica e financeira da União e dos Estados, para atendimento de emergências financeiras não previsíveis.

Palavras-chave: Indicadores. Condição financeira. Municípios. 

Abstract

The study aims to know, through the analysis of indicators, how the financial condition of the municipalities in the Metropolitan Region of Salvador is characterized in the pre-pandemic period of Covid-19. An exploratory-descriptive and qualitative study of entities with a population of up to 100,000 inhabitants was carried out, referring to the period 2016-2019, using the model developed by Brown (1993), called the "ten-point test of financial condition”. It was evident that although the municipalities are part of the same metropolitan region, they do not demonstrate regular and linear individual performance patterns, since, in the analyzed period, a significant variation was identified in the indicators of all of them, with the exception of the municipality of Mata de São João. The investigated municipalities are heterogeneous in terms of individual indicators, although similar in terms of territorial and demographic context, and dependent, at different levels, on the technical and financial cooperation of the Union and the States, to respond to unpredictable financial emergencies.

Keywords: Indicators. Financial condition. Municipalities.

1 Introdução

No estudo em tela é central o conceito de condição financeira governamental, que objetivamente consiste na capacidade de um governo continuar a fornecer serviços à comunidade e satisfazer suas obrigações financeiras, tão logo exigidas, seja no curto ou longo prazos (GASB, 1987). Estudos têm demostrado a importância desse conceito, pois ele vai além dos dados constantes nos balanços patrimoniais publicados pelos diversos governos (GASB, 1987; BROWN, 1993; DINIZ, 2007; RAMSEY, 2013; LIMA; DINIZ, 2016; LUCIANELLI et al., 2017). Contudo, buscas nas bases de dados Portal de Periódicos Capes e Spell não retornaram muitos trabalhos com esta temática (no Spell, apenas quatro trabalhos foram localizados). Dentre os estudos realizados no Brasil, o foco está em compreender a condição financeira dos governos, especialmente no nível municipal (DINIZ, 2007; SOUZA; ANDRADE; SILVA, 2015; LIMA; ALBUQUERQUE; CORREIA, 2019; ARAÚJO; LEITE; LEITE FILHO, 2019; SOUZA; LEITE; FILHO; PINHANEZ, 2019). Já o trabalho de Lima e Diniz (2016) procura lançar luz sobre o tema, apresentando possibilidades e modelos que tanto podem ajudar os governos no monitoramento de sua saúde fiscal, como auxiliar o meio acadêmico no desenvolvimento de estudos e pesquisas neste campo. 

Destaca-se que desde a promulgação da Constituição Federal em 1988 os municípios foram elevados à condição de membros da federação, passando a ter autonomia para planejar, controlar, arrecadar e gastar os recursos públicos. Essa mesma Lei reconhece  a relevância, essencialidade e onerosidade da prestação do serviço de saúde à população, pois além de indicá-lo como um direito social, também o elege como de responsabilidade de todos os entes federativos, quando preconiza que esse serviço deve ser prestado pelos Municípios, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado (BRASIL, 1988). Todavia, com a emergência do Covid-19 a precariedade do sistema de saúde pública de grande parte dos Municípios foi desvelada, o que leva a crer que esses entes seriam grandes dependentes da cooperação técnica e financeira da União e do Estado para prestar o serviço de saúde.

Em face do exposto, a questão central que emergiu para nortear a investigação foi definida da seguinte forma: Como se caracteriza a condição financeira governamental dos municípios da Região Metropolitana de Salvador-Bahia? O objetivo é o de caracterizar a condição financeira dos municípios da Região Metropolitana de Salvador no período pré-pandemia da Covid-19. Especificamente, objetivou-se calcular os 10 indicadores para cada município selecionado fazendo-se uso do modelo desenvolvido por Brown (1993), denominado de “ten-point test of financial condition”, para em seguida comparar os resultados de cada município com os demais municípios do seu grupo. 

É razoável supor que a emergência doa Covid-19, por si só, demanda estudos das mais variadas áreas de conhecimento, visto tratar-se de fato multifacetado. Espera-se, portanto, que esse esforço para sistematizar o conhecimento acerca da capacidade financeira governamental desses municípios contribua para a discussão do tema, incentivando que outros estudos possam avançar na sua compreensão pelas áreas de conhecimento que com eles se relacionam, especialmente a área da Administração Pública. A contribuição, portanto, reside em desenvolver uma abordagem sobre essa específica dimensão da gestão pública, a financeira, considerando que conhecer a capacidade financeira do governo municipal importa quando se enfrenta alta pressão por gastos adicionais em decorrência de eventos bruscos.

2 Fundamentação Teórica

2.1 Condição financeira governamental: alguns indicadores

Condição financeira de um ente público reflete uma situação na qual a entidade governamental tem possibilidades de arcar com suas obrigações presentes e futuras, incluindo as emergências financeiras tanto no curto quanto no longo prazo. Ela é um dos elementos cruciais quando se deseja conhecer a capacidade dos entes públicos para o provimento dos serviços públicos que possam satisfazer as necessidades e o bem-estar da população (GASB, 1987; MILLER, 2001). A condição financeira é “a capacidade de um governo local ou distrito escolar para equilibrar as necessidades de despesas recorrentes com as recorrentes fontes de receita, enquanto fornece serviços de forma contínua” (HEVESI, 2003, p. 2). 

As medidas relacionadas à base da receita, conforme Lima e Diniz (2016), por exemplo a receita per capita, fornecem uma medida da capacidade fiscal dos municípios em elevar sua receita por meio da tributação, viabilizando a comparação do município com a média da receita per capita de um grupo de referência. Esse indicador mostra as mudanças ocorridas no nível da receita em relação às mudanças no tamanho da população. Desta forma, quando a população aumenta é esperado que haja um aumento no nível de serviços para atender à comunidade e, por outro lado, espera-se também o crescimento da receita. A participação da receita corrente mostra a representatividade desta em relação ao total das receitas arrecadadas. Este indicador é importante por revelar a capacidade do ente em autofinanciar suas operações sem recorrer a operações de crédito. O índice de participação das receitas de transferências em relação à receita total, também é de grande importância, por revelar a dependência financeira do município em relação a recursos de esferas governamentais superiores (LIMA; DINIZ, 2016). 

Um dos indicadores que envolve despesa corrente mostra a participação desta despesa em relação à despesa total, revelando quanto dos gastos totais é representado por despesas operacionais destinadas à manutenção do ente. Uma relação baixa para este indicador sugere que o governo prioriza a aplicação de recursos em infraestrutura e bens operacionais. Por sua vez, uma relação alta significa que a maior parte dos gastos está relacionada ao funcionamento e operacionalização do município, evidenciando a necessidade de recursos externos para financiar os investimentos (LIMA; DINIZ, 2016).

No tocante ao indicador recursos para cobertura de queda de arrecadação, ainda segundo os últimos autores, tomando-se por base que o superávit financeiro deve ser visto como a representação da folga financeira do município, torna-se importante conhecê-lo, para se verificar se em caso de uma situação crítica, o mesmo permitirá a cobertura da eventual queda de arrecadação (LIMA; DINIZ, 2016).  

Um dos principais indicadores para medir a carga da dívida, segundo Lima e Diniz (2016), é o da dívida per capita que mede o tamanho da dívida relativamente ao tamanho do governo, expressando a dívida que corresponde à cada cidadão. Ele fornece a ideia de que a capacidade do governo para gerar receita e pagar a dívida está relacionada com o tamanho da população, representando o montante de impostos que cada cidadão terá que pagar no futuro para a liquidação da dívida. Manter a saúde financeira do governo deve ser um dos objetivos dos governantes, no intuito de cumprir devidamente com as obrigações financeiras de curto prazo. Daí torna-se importante conhecer a relação entre as suas disponibilidades e obrigações correntes ou de curto prazo. 

Tais indicadores integram o modelo de Brown (1993), denominado de “ten-point test of financial condition”, e utilizado por outros autores. Foi concebido a partir de estudo realizado pelo autor em pequenas cidades norte-americanas para avaliar a sua condição financeira. Neste modelo há um conjunto de 10 indicadores (receita per capita, representatividade da receita própria, participação das receitas de transferências, participação dos gastos operacionais, cobertura de despesas, recursos para cobertura de queda de arrecadação, recursos para cobertura de obrigações de curto prazo, comprometimento das receitas correntes com as obrigações de curto prazo, dívida per capita e comprometimento das receitas correntes com o endividamento) que envolvem os principais dados disponibilizados pelos governos, tais como receitas, despesas, estrutura de endividamento e posição operacional. O teste de Brown (1993), escolhido como basilar para o estudo, permite avaliar no curto prazo pequenos municípios em determinado período de tempo. Soma-se às razões já apresentadas para a escolha do modelo de Brow (1993), a convergência existente entre o modelo e a Lei de Responsabilidade Fiscal.

2.2 Convergência entre modelo de Brown e Lei de Responsabilidade Fiscal

Ao regulamentar o disposto no artigo 163 da Constituição Federal, que estabelece que lei complementar disporá sobre Finanças Públicas, a LRF impôs limites e condições para a gestão das receitas, despesas e quanto ao endividamento, materializa o reconhecimento, pelo menos do ponto de vista do ordenamento jurídico em vigor, da boa gestão fiscal como condição básica para que os entes governamentais estabeleçam fundamentos macroeconômicos saudáveis e, assim, consigam favorecer a obtenção de um crescimento econômico sustentável. A LRF foi um avanço importante para o controle das contas públicas e representou uma mudança favorável para o equilíbrio fiscal no país. (GIAMBIAGI; ALÉM, 2016).

Constata-se que os indicadores do modelo estabelecido por Brown (1993) para análise da condição financeira governamental e os indicadores de gestão exigidos pela LRF se complementam. Dentre os demais aspectos convergentes entre ambos, tem-se, por exemplo: a) a preocupação com o comprometimento das receitas com as despesas, pois o modelo de Brown (1993) utiliza como variável as despesas correntes como função da receita, enquanto a LRF impôs um teto de gasto com pessoal – que é um dos tipos de despesa corrente – em 60% da receita corrente líquida (RCL) na esfera municipal, teto esse distribuído da seguinte forma: 54% para as despesas no Executivo e 6% para o Legislativo, incluindo o Tribunal de Contas do Município e; b) o indicador que trata do comprometimento das receitas correntes com o endividamento, em outras palavras, o coeficiente entre dívida consolidada e receita corrente líquida tanto compõe o modelo de Brown, quanto os indicadores de gestão estabelecidos pela LRF. 

Como fatores ambientais não fazem parte dos indicadores que estabelecem os limites preconizados pela LRF, pode-se afirmar à luz da literatura de condição financeira governamental, que o foco da LRF deve ser compreendido como um dos componentes da gestão financeira governamental, visto que por  incluir nos seus indicadores apenas variáveis internas dos governos evidencia apenas a posição financeira do ente ao término de cada exercício financeiro, 31 de dezembro, que é a data estabelecida para o levantamento dos Balanços Patrimonial, Orçamentário e Financeiro pelos entes governamentais.  

2.3 Estudos anteriores

Entre os estudos anteriores realizados sobre essa temática no Brasil, destaca-se o pioneiro trabalho de Diniz (2007), que desenvolveu uma modelagem para testar a situação financeira em municípios brasileiros, utilizando uma amostra de 2.076 municípios com população menor que 10.188 habitantes, tendo como base o “Test – 10 Point” (Brown, 1993). Seguindo o modelo proposto, 10 indicadores foram utilizados para avaliar a condição financeira dos municípios da amostra, bem como compará-los entre os municípios e definir sua posição relativa em relação aos demais de um grupo do qual cada município faz parte, o que pode favorecer a definição de ranks dos municípios em relação à condição financeira. Desta forma, o estudo possibilita ao gestor compreender a realidade de seu município individualmente, bem como em relação a outro grupo de municípios, enquanto para a academia, avança na utilização do conceito de condição financeira especialmente na realidade brasileira.

O trabalho de Souza, Andrade e Silva (2015) buscou também avaliar se a eficiência na alocação dos recursos em educação é influenciada pelas condições financeiras dos municípios. A partir de uma amostra com 75 municípios mais populosos, utilizando a metodologia Análise Envoltória de Dados (DEA) e um modelo de regressão linear múltiplo, que buscou relacionar nível de eficiência em educação com os indicadores de condição financeira governamental para o ano de 2012. Se por um lado, o trabalho permitiu indicar níveis de eficiência na educação a partir dos indicadores utilizados, por outro, o modelo de regressão linear múltiplo não sugeriu relações significativas entre os indicadores de condição financeira e nível de eficiência na alocação de recursos em educação. No caso, apenas a Receita per capita apresentou significância estatística a 5%. Como bem ressaltam os autores, não significa que as variáveis da condição financeira não influenciam a eficiência na alocação dos recursos em educação, mas que o modelo proposto não foi adequado para avaliar esta relação. Neste sentido, este estudo permite incentivar a necessidade de outros estudos que busquem efetivamente compreender ainda mais o próprio conceito de condição financeira e suas relações com outras dimensões da gestão pública.

Em outra linha, Lima, Albuquerque e Correia (2019) realizaram um estudo para identificar os fatores que influenciaram a condição financeira dos Estados brasileiros dois anos antes e dois anos após a crise econômica de 2014. Utilizando as categorias de indicadores solvência de caixa, solvência orçamentária, solvência de longo prazo e solvência de serviço (Wang; Dennis; Tu, 2007) e o método da análise fatorial, os autores concluíram que a crise ocorrida em 2014 mudou a composição dos fatores que definem a condição financeira dos Estados. Enquanto antes da crise era possível perceber os fatores de forma mais clara na composição da condição financeira, seguindo uma ordem de importância: primeiro informações financeira de longo prazo, seguida de informações financeiras de curto prazo, e depois informações fiscais, orçamentárias e socioeconômicos, no segundo momento, não fica mais tão clara a segregação dos fatores conforme descrito por Wang, Dennis e Tu (2007), pois os fatores formados reúnem em primeiro lugar informações financeiras de curto e longo prazos, conjuntamente, em seguida informações fiscais, orçamentárias e socioeconômicos.

O trabalho de Araujo, Leite e Leite Filho (2019) verificou de que maneira os indicadores da condição financeira influenciam a concessão de subvenções governamentais pelos estados brasileiros em um ambiente de crise econômica. O estudo fez esta análise utilizando o modelo de Wang et at. (2007), tendo como método a regressão dados em painel desbalanceado, para os anos entre 2010 e 2016. Os resultados evidenciam que não houve diferença entre as médias de concessão de subvenções nos períodos de crise, assim como a “crise” não se mostrou estatisticamente significativa no modelo de regressão, indicando que esta variável não explica a concessão de subvenções. Além disso, para os indicadores de condição financeira, os resultados não confirmaram totalmente a hipótese definida para o estudo que os indicadores de condição financeira governamental possuem uma relação direta com as subvenções governamentais. Isto porque nem todos os indicadores apresentaram relação direta com a concessão de subvenção ou com ela não apresentou relação significativa. 

No estudo de Souza, Leite Filho e Pinhanez (2019), investigou-se até que ponto os fatores socioeconômicos influenciam na condição financeira de uma amostra de 3.045 municípios brasileiros que possuíam as informações disponíveis ao estudo, a partir do modelo de Brown (1993), utilizando como método de análise a regressão múltipla. A condição financeira dos municípios brasileiros de acordo com método de Brown (1993) varia de acordo com as regiões, sendo que “entre os melhores”, a região Sul possui 255 municípios o que correspondem a 54,6% do grupo. Na outra ponta, na categoria entre os piores, a região Nordeste possui 54 municípios, o que correspondem a 76,1% do total de municípios nesta categoria. No que se refere ao modelo de regressão que busca identificar a influência dos fatores socioeconômicos na condição financeira, entre as variáveis utilizadas no modelo, apenas o PIB não mostrou significância estatística. Enquanto as demais (população rural, população pobre, taxas de analfabetismo) mostraram-se estatisticamente significativa ao nível de 5%. Da mesma forma, regiões diferentes mostraram significativas para explicar a condição financeira dos municípios. Assim, é possível afirmar que os fatores socioeconômicos influenciam na condição financeira dos municípios, ainda que com ressalva para o PIB.

Outro estudo utilizando o mesmo modelo como base para investigação foi o realizado por Nobre, Diniz e Araújo (2019) em municípios do estado da Paraíba com população inferior a 100.000 habitantes. Esses autores inseriram os valores obtidos por meio do modelo de Brown (1993) em um modelo estatístico, juntamente com as variáveis transparência pública e multa, por meio de Tobit em painel e concluíram que quanto melhor for a condição financeira, melhores serão os índices de transparência nos municípios.

Este estudos exploratórios revelaram que no Brasil há carência de estudos que façam a utilização de modelos de avaliação da condição financeira governamental. Dentre os poucos que foram localizados, constatou-se que o modelo de Brown (1993) tem sido o preferido e que tais estudos utilizam como amostra municípios com população inferior a 100.000 habitantes. Diante do escasso número de estudos identificados, espera-se que o trabalho ora apresentado contribua para incrementar e sistematizar o conhecimento a respeito da pertinência do uso de modelos disponíveis na literatura para análise da condição financeira de governos no Brasil, sobretudo o modelo de Brow (1993) aqui apresentado.

3  Procedimentos Metodológicos

A pesquisa caracteriza-se como qualitativa, tendo sido realizada por meio de um trabalho de cunho exploratório-descritivo, pois, em consonância com o prescrito por Gil (2009), busca descrever as características de uma população específica em relação a um fenômeno, a condição financeira municipal, ainda carente de quantidade expressiva de estudos no país. Classifica-se também como secundária e documental, uma vez que foram utilizadas apenas informações oficiais do Tesouro Nacional, por meio de relatórios disponibilizados no Sistema de Informações Contábeis e Financeiros do Setor Público Brasileiro (SICONFI), do Instituto Brasileiro de Geografia (IBGE) e do Tribunal de Contas do Município da Bahia (TCM-BA). 

Desenvolveu-se o estudo tendo por base o Modelo de Brown (1993), considerando-se como universo os 13 (treze) municípios componentes da Região Metropolitana de Salvador (RMS), com vistas a garantir a similaridade territorial entre os entes comparados. Ademais, por conta das especificidades existentes no modelo para o cálculo da condição financeira municipal de curto prazo, consideraram-se apenas, os 09 (nove) municípios com população inferior a 100.000 habitantes – Vera Cruz, Itaparica, Madre de Deus, Mata de São João, Pojuca, São Francisco do Conde, São Sebastiao do Passé, Candeias e Dias D´Ávila- ,sendo excluídos da amostra Salvador, Camaçari, Lauro de Freitas e Simões Filho. Feito isso, seguiram-se os três passos sequenciais de Brown (1993, p. 21-24): 1° Passo: Cálculo dos 10 indicadores para cada município selecionado; 2° Passo: Comparação dos resultados de cada município com os demais municípios do seu grupo, conforme classificação do quadro anterior, por meio do cálculo de valores mínimo, máximo, Q1, Q2 (mediana) e Q3; e 3° Passo: Para cada um dos 10 indicadores utilizou-se sua medida de posição para a localização de cada município no seus respectivo quartil. 

Figura 1 – Indicadores de Brown

Fonte: Elaboração própria, 2020, a partir de Brown, 1993 e dados da pesquisa.

Antes de se avançar para o próximo passo, entende-se ser fundamental apresentar o detalhamento de variáveis que podem gerar dúvidas quanto à sua forma de cálculo, a seguir.

Figura 2 – Composição das Variáveis.

Fonte: Elaboração própria, 2020, a partir de Lima e Diniz, 2016. 

No terceiro passo, o cálculo da posição dos municípios nos quartis, usou-se a categorização de Brown (1993, p.23): primeiro quartil vai até o percentil 25; percentil 25 > segundo quartil = percentil 50; percentil 50 > terceiro quartil = percentil 75 e; por fim o último quartil contempla os percentis superiores a 75. Para operacionalizar a classificação da nota da condição financeira de cada município levou-se em conta seu quartil de localização, a partir da atribuição de 4 possíveis scores totais: -1 (indicadores quartil 1); 0 (indicadores quartil 2); +1 (indicadores quartil 3) e +2 (indicadores do quartil 4), permitindo assim, a existência de pontuações da condição financeira municipal no intervalo compreendido entre -10 e +20.

O modelo de Brown (1993) indica que os municípios são classificados a partir destes scores totais como tendo uma condição financeira em comparação aos seus similares como: de - 5 ou menos (entre os piores); entre 0 e - 4 (piores do que a maioria); entre +1 e + 4 (na média);  entre +5 e +9 (melhores do que a maioria) e; de + 10 ou mais (entre os melhores). Os resultados da pesquisa são apresentados sob a forma descritiva, com tabelas geradas a partir de planilhas produzidas, visando-se assim facilitar a compreensão em relação aos achados, opção esta que não caracteriza a feitura de um estudo quantitativo. 

4 Resultados e Discussões

4.1 Ano de 2016

Inicialmente são apresentados os escores totais dos municípios para o ano de 2016 conforme a Tabela 1. 

Tabela 1 – Escores totais dos Municípios em 2016.

Fonte: Elaboração própria, 2020.

Em 2016 os Municípios que apresentaram melhores condições financeiras foram Dias D’Ávila e Mata de São João, sendo que Dias D’Ávila foi o ente da amostra que alcançou melhor escore total no exercício:15. Na condição “melhor que a maioria” ficaram Vera Cruz, Itaparica e Candeias; situaram-se “na média” os municípios Madre de Deus e São Sebastião do Passé; na situação “pior que a maioria” ficaram Pojuca e São Francisco do Conde, sendo Pojuca o de pior escore total em toda a amostra: -1. Como se vê, dos nove municípios que compõem a amostra, 03 situaram-se como “melhor que a maioria”, sendo essa, portanto, a posição onde se concentrou a maioria dos municípios no exercício sob análise.

Ficou constatado também que os dois Municípios que se situaram “entre as melhores” – Dias D’Ávila e Mata de São João – se destacaram especialmente nos indicadores 2, 4, 7, 9 e 10, evidenciando possuírem boa representatividade da receita própria, baixa participação dos gastos operacionais, maior recursos disponíveis para cobertura de obrigações de curto prazo, e melhores condições de endividamento – tanto no que se refere à dívida per capita, como na relação dívida consolidada sobre receita corrente líquida. O pior indicador de Dias D’Ávila no período foi o Receita per capita, onde obteve o escore zero. O pior indicador de Mata de São João foi o 5, no qual obtendo o escore -1 evidenciou possuir, ao lado de São Sebastião do Passé, uma das mais baixas capacidade para cobertura de despesas entre os que compõem a amostra.

No tocante aos Municípios posicionados como “melhor que a maioria”, Vera Cruz, Itaparica e Candeias, verificou-se que Candeias não alcançou o melhor escore – 5 - porém foi destaque positivo nos indicadores 2, 3 e 5, isto significa que sua receita própria possui alta representatividade sobre a receita total, que as receitas de transferências possuem baixa participação no total das receitas e que o Município possui boa cobertura de despesa. Contudo, esse mesmo Município possui situação que se destaca no sentido negativo nos indicadores 6, 7, 9 e 10, revelando, no geral, ter menor disponibilidades para cobertura de despesas de curto prazo e maior endividamento. No geral, Vera Cruz e Itaparica assemelharam-se bastante em cada um dos indicadores, tanto é assim que alcançaram o mesmo escore total, 6.

Quanto aos Municípios posicionados como “na média” – Madre de Deus e São Sebastião do Passé – chamou a atenção o fato de ser no indicador 1 – receita per capita – que o primeiro alcançou um dos seus melhores escores, enquanto o segundo um dos seus piores, -1, o que se repetiu no indicador 5, ou seja, enquanto Madre de Deus indicou possuir alta Receita per capita e cobertura de despesas quando comparado com os demais entes da amostra, São Sebastião do Passé evidenciou exatamente o contrário. Ambos apresentaram o mesmo escore nos indicadores 6 e 10.

Quanto aos dois Municípios que se encontraram na situação de “pior que a maioria (Pojuca e São Francisco do Conde), constatou-se que se assemelham quanto aos indicadores de endividamento, mas são opostos no que diz respeito aos indicadores Receita per capita – onde São Francisco do Conde obteve o escore máximo e Pojuca o escore mínimo – e comprometimento das receitas correntes com as obrigações de curto prazo – onde Pojuca obteve o escore máximo e São Francisco do Conde o escore mínimo.

4.2 Ano de 2017

Como feito na subseção anterior, primeiramente são apresentados os escores totais dos municípios para o ano de 2017 conforme a Tabela 2. 

Tabela 2 – Escores totais dos Municípios em 2017.

Fonte: Elaboração própria, 2020.

Identifica-se que Dias D´Ávila e Mata de São João mantiveram o resultado de melhor condição financeira, a primeira reduzindo para 12 e a segunda para 10.; por sua vez, Candeias,  São Sebastião do Passé e Vera Cruz foram os três entes posicionados na condição financeira “melhor que a maioria”, obtendo, respectivamente, escore total de 9, 6 e 5; situaram-se na “média” São Francisco do Conde, Itaparica e Madre de Deus com score 2; na situação “pior que a maioria” manteve-se apenas Pojuca com o pior escore,  0. Assim, dos nove municípios pesquisados, 03 apresentam escores “na média”, fazendo a concentração de resultados da CF nesta posição ser mantida na amostra.

Dias D´Ávila manteve-se “entre os melhores” destacando-se, com escore 2, os indicadores 2, 4, 6 e 7, com representatividade das receitas próprias alta, bom nível de receitas próprias para cobertura de queda na arrecadação e baixa participação dos gastos operacionais e maiores recursos disponíveis para cobertura de obrigações de curto prazo. Seu pior indicador foi o de número 1, com score 0, mantendo relação inferior a alguns entes na receita per capita. Mata de São João teve como melhores indicadores 3, 4, 8, 9 e 10, demonstrando melhoria na participação nas receitas e gastos operacionais, no comprometimento com o endividamento de curto prazo e total, bem como no tocante à dívida per capita. Como pior score, obteve -1, no indicador 5, apontando para piora da sua condição em garantir a cobertura de despesas.

Dentre os avaliados como “melhor do que a maioria”, foram Candeias, São Sebastião do Passe e Vera Cruz. O melhor classificado nesta categoria, Candeias que também apresentou como melhores indicadores 2,3,5 e 6 com score 2. Contudo seus piores indicadores, os de número 9 e 10, com score -1, sinalizam resultados de maior dívida per capita e comprometimento de receitas correntes com endividamento. 

Os entes classificados como “na média”, São Francisco do Conde, Itaparica e Madre de Deus classificaram-se de forma idêntica. Contudo seus melhores e piores indicadores variaram. Assim, para o primeiro município, os melhores indicadores foram 1 e 5, caracterizando bom resultado da receita per capita e de receitas próprias para cobrir obrigações de curto prazo. Por sua vez seus destaques negativos surgiram com escore -1, nos indicadores 2, 7, 8, 9 e 10. Para Itaparica o destaques positivo foi apenas o indicador 8, caracterizando boa relação de comprometimento das receitas correntes com endividamento de curto prazo; já seus piores indicadores, com escore -1 foi  foram 1 e 3, caracterizando uma posição pior que a dos demais em relação à receita per capita e na participação das receitas de transferências. Em Madre de Deus o destaque positivo ficou para o indicador 1, receita per capita, ao passo que os negativos ficaram com os indicadores 5, 6 e 7. Percebe-se que apenas o indicador 7, receitas próprias para cobertura de obrigações de curto prazo, foi um ponto negativo comum, e, ainda assim, apenas entre São Francisco do Conde e Madre de Deus. Como ponto positivo comum, para os mesmos municípios, teve-se o indicador 1. Destaca-se o fato de, mais uma vez, o ente com maior Receita per capita ser aquele que possui um dos dois piores resultados no indicador 2, confirmando a continuidade da baixa representatividade de geração de receita própria em São Francisco do Conde, município que ainda possui resultados ruins nos indicadores de número 2,7, 8, 9 e 10, confirmando, assim o achado anterior.

Quanto à Pojuca, classificado como em situação “pior que a maioria”, verificou-se que seus piores indicadores são os de número 2, 3, 4 e 6 , nos quais obteve, em cada indicador, o escore -1 ; sendo, contudo, um dos dois municípios que obteve a melhor classificação no indicador 7, recebíveis para cobertura de obrigações de curto prazo, com o escore 2. 

4.3 Ano de 2018

Os escores totais dos municípios para o ano de 2018 são apresentados a partir da Tabela 3. 

Tabela 3 – Escores totais dos Municípios em 2018.

Fonte: Elaboração própria, 2020.

Em 2018, os entes com melhor condição financeira foram Mata de São João e Candeias, respectivamente com escore total de 13 e 11; na condição financeira “melhor que a maioria” classificaram-se três municípios Dias D´Ávila, Pojuca e Vera Cruz, com scores de 9, 7 e 5; situaram-se na “média” Madre de Deus, São Sebastião do Passé e São Francisco do Conde, respectivamente com scores de 4, 3 e 2; na situação “pior que a maioria” tem-se apenas Itaparica, com escore total de -4.

Entre os melhores repete-se o município de Mata de São João, onde se destacam os indicadores 2, 3, 4, 9 e 10, evidenciando sua boa situação de receitas próprias, participação das receitas de transferência, participação dos gastos operacionais, dívida per capita e composição das receitas correntes com endividamento. Seus piores indicadores foram o 5 e 6 com escore 0, caracterizando baixa capacidade para cobertura de despesas e recursos para cobertura de queda de arrecadação.

Na condição “melhor que a maioria”, o município com maior score foi Dias D´Ávila com destaque positivo para os indicadores 3, 4, 8 e 9, com score 2, demonstrando boa representatividade da participação das receitas de transferência, participação dos gastos operacionais, relação entre receitas correntes e obrigações de curto prazo e dívida per capita. Seus piores resultados foram nos indicadores 1 e 5, com resultados piores do que os dos demais municípios em receita per capita e cobertura de despesas. Vera Cruz, o pior classificado com nesta categoria, teve como pior indicador o de número 1, com score de -1.       

Dentre os municípios classificados como “na média”, o melhor foi Madre de Deus com destaque positivo para os indicadores1 e 10, ambos com score 2; seu pior indicador foi o de número 6, com escore de -1. Assim, percebe-se na comparação com os demais entes bons resultados para receita per capita e comprometimento da receita corrente com endividamento, acompanhados de um resultado pior no que se refere ao nível de receitas próprias para cobertura de queda da arrecadação. São Francisco do Conde, foi o pior classificado nesta categoria, sua melhor pontuação foi no indicador 1, no qual apresentou escore 2, demonstrando um bom resultado frente aos demais no que se refere à receita per capita. Contudo, seu escore de -1, nos indicadores 7, 8, 9 e 10 demonstram resultados abaixo dos demais entes no tocante à receitas próprias cobrindo obrigações de curto prazo, relação entre receitas correntes, obrigações de curto prazo e dívida per capita e comprometimento dos recursos correntes com endividamento.

Itaparica, foi o único município classificado em situação “pior que a maioria”, apresentando os piores resultados em metade dos indicadores, especificamente os de números 2, 3, 4, 5, 6 e 7.

4.4 Ano de 2019

Os escores totais dos municípios para o ano de 2019 são apresentados na Tabela 4. 

Tabela 4 – Escores totais dos Municípios em 2019.

Fonte: Elaboração própria, 2020.

Verifica-se que no ano de 2019 somente Mata de São João ocupa a posição “entre as melhores”, obtendo, inclusive, o melhor escore, não apenas do ano, mas de toda a série: 19; na condição financeira “melhor que a maioria” ficaram São Sebastião do Passé, Candeias e Dias D´Ávila,   sendo que o melhor escore desse grupo foi o obtido por Candeias, 7; situaram-se na “na média” os municípios Vera Cruz, Pojuca e São Francisco do Conde – os dois primeiros com escore 4 e o último com escores 2; já na situação “pior que a maioria” ficaram Itaparica – repetindo a performance do ano anterior - e Madre de Deus, que surpreendeu, pois nos três períodos anteriores sempre esteve ocupando posição “na média”.

No que se refere à posição “entre os melhores”, a posição destacada de Mata de São João nesse exercício explica-se pelo fato de esse ente ter obtido o escore máximo em 9 dos 10 indicadores, sendo a única exceção o indicador 1, Receita per capita.

Já quanto aos situados como “melhor que a maioria”, ficou constatado que Candeias se destaca positivamente nos indicadores 2, 3 e 6, ou seja, a representatividade da receita própria, participação das receitas de transferências e dos recursos para cobertura de queda de arrecadação desse ente está entre os melhores da amostra, e que São Sebastião do Passé se destacou no indicador 8, significando que o comprometimento das receitas correntes com as obrigações de curto prazo desse ente é mais baixo que os demais. Observou-se que dentre os três, Dias D´Ávila é o que apresenta o pior indicador Receita per capita, com escore de -1.

No tocante aos Municípios posicionados como “na média”, Pojuca só obteve escore máximo no indicador 7, evidenciando sua boa condição para cobertura de obrigações de curto prazo. Já São Francisco do Conde repetiu sua boa situação no indicador de Receita per capita, com o escore 2, situação que já o acompanha desde 2016, obtendo escore máximo ainda no indicador 5, demonstrando possuir boa cobertura de despesas pela receita.

Quanto aos dois Municípios classificados na situação de “pior que a maioria (Itaparica e Madre de Deus), constatou-se que apresentaram idênticos e piores resultados entre os entes da amostra nos indicadores 2, 3, 6 e 7, obtendo em cada o escore -1. Todavia, Itaparica obteve escores máximos nos indicadores 9 e 10, evidenciando menor dívida per capita e comprometimento das receitas correntes com o endividamento, ao passo que Madre de Deus manteve-se com o escore 2 no indicador 1, fato que evidencia possuir melhor situação que os demais em sua Receita per capita, e que já o acompanha desde 2016.

4.5 Análise geral (2016-2019)

Esta seção apresenta os resultados da análise geral (2016-2019), iniciando com a apresentação da Figura 3 que traz a condição financeira dos municípios por exercício.

Figura 3 – Condição Financeira dos Municípios por Exercício.

Fonte: Elaboração própria, 2020.

Uma primeira análise que se pode fazer é que apesar de os municípios fazerem parte de uma mesma região metropolitana sujeita a benefícios similares decorrentes desse arranjo institucional, não há um padrão de desempenho na condição financeira dos municípios, nem mesmo um desempenho regular e linear em cada um deles, pois ao longo do período analisado, há variação significativa em todos eles, à exceção de Mata de São João, no que se refere à condição financeira, o que certamente limita as capacidades dos governos destes municípios de planejamento de médio e longo prazos e do atendimento de emergências financeiras não previstas, tais como a crise decorrente da Covid-19.

Como se pode observar, ao longo do período analisado, os Municípios Mata de São João, Candeias e Dias D’Ávila são os que podem ser apontados como os de melhores condições financeiras quando da emergência da pandemia.  Essa inferência decorre do fato de esses entes terem se mantido sempre nas duas mais altas posições do modelo de Brown (1993) ao longo de todo o período. Outra inferência que já se pode fazer é a de que o indicador receita per capita não foi decisivo para que esses entes se destacassem dos demais da amostra, pois a proporção entre nível de receita e o tamanho da população permaneceu igual para Mata de São João e Candeias, tendo até baixado nos dois últimos anos para Dias D´Ávila.

Infere-se também, que em relação aos municípios com melhor condição financeira governamental é que mais relevante do que a receita per capita, é o controle feito em outros indicadores do modelo de Brown (1993) e que se pode associar aos limites impostos pela Lei de Responsabilidade fiscal (BRASIL, 2000), já que nestes municípios, o indicador de dívida per capita possui escore alto, indicando que a baixa receita per capita não se constitui impedimento para a saúde financeira do município pois o controle exercido pelo gestor pode ser adequado para garantir a condição financeira municipal, além de indicar a ideia de que a dívida existente é compatível com o tamanho da população e com a capacidade desta em gerar receita para pagamento da dívida (LIMA; DINIZ, 2016).

Por outro lado, os municípios de Itaparica, Madre de Deus e São Francisco do Conde são aqueles com pior condição financeira ao longo do período analisado, a partir do modelo de Brown (1993). Uma primeira questão que se manifesta semelhante a todos eles, é a incapacidade de seus governos gerarem receita própria, verificada no fraco desempenho no indicador de Representatividade da receita própria (LIMA; DINIZ, 2016; CASAL; GOMEZ, 2014; LUCIANELLI et al., 2017). Esse problema pode se agravar durante a crise gerada pela pandemia à qual pode reduzir a atividade econômica por causa das medidas de distanciamento social para conter a disseminação do vírus, além de em muitos desses municípios, ter ocorrido a prorrogação de pagamentos dos tributos municipais. Então, se a condição financeira precedente à emergência da pandemia da Covid-19 já se manifestava ruim, pelos indicadores analisados, dificilmente os municípios terão condições de honrar com os compromissos decorrentes da pressão por gastos nesse contexto de pandemia (GASB, 1987; HAVESI, 2003).

Ainda neste grupo dos piores municípios em condição financeira no período analisado, chamam atenção os municípios de Madre de Deus e São Francisco do Conde pois ambos possuem alto desempenho no indicador de receita per capita, indicando maior quantidade de recursos por habitante, mas por outro lado, apresentam desempenhos ruins nos indicadores de dívida per capita e participação de receita de transferência. Parece contraditório que a receita per capita e a dívida per capita estejam apontando em sentido contrário. Uma das possíveis razões para tal é que o efeito tamanho da população esteja distorcendo os indicadores, ou seja, há municípios com tamanhos populacionais bem diversos. Além disso, a questão do pagamento da dívida é controlada por legislação específica, com limites percentuais em relação à Receita Corrente Líquida, e, quando há crises severas, tem ocorrido postergação de pagamentos e novas condições de pagamento.

O endividamento limita a capacidade de levantamento de recursos por meio de empréstimos, enquanto a dependência de transferências dos governos federal e estaduais pode dificultar a atuação imediata desses municípios tão logo a demanda por gastos seja apresentada. O recebimento desses recursos demanda um processo lento em função dos trâmites legais, como foi observado no tempo de trâmite e aprovação da Lei complementar nº 173 de 27 de maio de 2020 e a Medida provisória 978 de 04 de junho de 2020 que tratam da ajuda financeira aos Estados e Municípios brasileiros em função da pandemia do Covid-19. Cabe observar que os problemas decorrentes da pandemia, como a redução da atividade econômica que impactaram a receita dos entes federativos, iniciaram em março de 2020, e a ajuda financeira começa a chegar mais tarde. Assim sendo, a falta de condição financeira, aqui decorrente de dificuldades com dependência de transferência e também baixa capacidade de gerar receita própria limita a atuação dos governos à medida em que as demandas foram aparecendo (HAVESI, 2003; LIMA; DINIZ, 2016; LUCIANELLI et al., 2017).

5 Considerações Finais

Constatou-se ser possível realizar uma análise longitudinal que determine a condição financeira de um dado município contemplando as multidimensões desse conceito a partir do uso de um conjunt de indicadores, conforme preconiza o modelo de Brown (1993). Assim o teste realizado apresentou um relato amplo dos municípios componentes da amostra. Ficou evidenciado que ainda que os municípios façam parte da mesma região metropolitana, não demonstram padrões individuais de desempenho regulares e lineares, pois no período analisado, identifica-se variação significativa nos indicadores de todos eles, à exceção de Mata de São João.

É possível inferir que os municípios necessitam gerenciar os indicadores como um todo, pois não basta, por exemplo, haver um ótimo indicador de receita per capita, sem que ele seja acompanhado de um bom gerenciamento do endividamento do ente, isso significa que o controle exercido pelo gestor é fundamental para garantir a condição financeira municipal, que permite o planejamento de médio e longo prazos para atender emergências financeiras não previstas, tais como a crise atualmente vivenciada. Os resultados desse trabalho, que são convergentes com achados de estudos anteriores que utilizaram o mesmo modelo, apontam que no geral os municípios investigados são heterogêneos em termos de indicadores individuais, embora similares no que se refere ao contexto territorial e demográfico, necessitando dessa forma, em diferentes níveis da cooperação técnica e financeira da União e dos Estados, para enfrentar a pandemia.

Uma das limitações que pode ser apontada nesse trabalho diz respeito a análise ter sido efetuada levando em conta apenas um recorte territorial; outra limitação reside no fato de ter se utilizado um único modelo de avaliação da capacidade financeira municipal. Entende-se que o estudo trouxe como contribuição principal a possibilidade do uso do modelo de Brown (1993) para auxiliar o aprofundamento de discussões relativas à dimensão financeira da gestão pública municipal, questão de alta relevância, especialmente em momentos de crise como o ora vivenciado com a pandemia. 

Considerando-se, contudo, que todo modelo possui limitações, indica-se, como estudos futuros, à realização de pesquisas similares com o uso de outros modelos de avaliação da condição financeira, até para que sirvam de comparação em relação aos resultados aqui obtidos. Recomenda-se explorar a razão de os municípios com melhor desempenho financeiro terem obtido essa condição. Isso pode ser analisado por dados secundários examinando outras variáveis, por exemplo, o impacto do tamanho da população. Outra recomendação é explorar o conhecimento pessoal, por exemplo, realizar entrevistas com os secretários da fazenda ou planejamento sobre a situação fiscal do Município. Pode-se explorar também um número maior de municípios para fins de aumento da amostra, em que pese o presente estudo ter tratado de municípios componentes de região metropolitana.

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