Regra geral, uma localidade ao se definir como santuário passa a adotar políticas que protegem os imigrantes não legais que ali residem. Por meio de uma abordagem qualitativa, com o apoio do emprego da pesquisa documental, o presente estudo tem como objetivo identificar os serviços ofertados pelos municípios autointitulados como Cidade Santuário nos Estados Unidos. Os resultados da pesquisa apontam que apenas trinta de um total de cinquenta estados americanos possuem cidades autointituladas santuários. Em relação aos serviços prestados na forma de benefícios aos imigrantes, pelas cidades santuários e pelo governo federal busca-se atender as necessidades básicas, ofertando serviços de alimentação e saúde, gratuidade no transporte público e proteção policial. Conclui-se, portanto, que, em razão de sua relevância, o conceito de Cidade Santuário deve ser mais bem compreendido e disseminado, por constituir em um elemento inalienável do direito à vida e dignidade da pessoa humana.

As a general rule, when a locality defines itself as a sanctuary, it adopts policies that protect illegal immigrants who reside there. Through a qualitative approach, with the support of the use of documentary research, the present study aims to identify the services offered by the municipalities self-titled as Sanctuary City in the United States. The survey results show that only thirty out of a total of fifty American states have cities that are self-styled sanctuaries. Regarding the services provided in the form of benefits to immigrants by the sanctuary cities and the federal government, they seek to meet basic needs by offering basic food and health services, free public transport and police protection. It is concluded, therefore, that, due to its relevance, the concept of Sanctuary City must be better understood and disseminated as it constitutes an inalienable element of the right to life and dignity of the human person.

1 Introdução

O entendimento da relevância da gestão pública das cidades, e a contribuição para a sociedade, incorporam várias áreas do saber, e nesta perspectiva, diversas abordagens estão em fase de construção. Observa-se a proposição de conceitos, com a finalidade de analisar como os modelos de gestão adotados pelas cidades, beneficia a sociedade. Os conceitos que abordam a gestão das cidades mais encontrados na literatura são: eco-cidade, cidade verde, cidade sustentável, cidade habitável, cidade do conhecimento, cidade ubíqua, cidade de baixo carbono, cidade da informação, cidade inteligente (MACHADO JR.; RIBEIRO; VIANA, 2021). Conceitos estes, que se posicionam ora como concorrentes, ora como complementares, ou seja, em uma perspectiva ampla, em processo de construção (AHVENNIEMI et al., 2017). No Brasil observa-se uma maior tendência a adesão dos gestores a proposição de cidades inteligentes (MACHADO JÚNIOR et al., 2018).

Apesar da maior ênfase, nos aspectos relacionados a sustentabilidade, a Cúpula da Terra, que ocorreu em 1992, se posiciona como um dos eventos que insere a gestão urbana, como elemento de atenção da sociedade e da academia (MACHADO JR. et al., 2018). Adicionalmente, a Carta de Aalborg inicia o processo de avaliação da sustentabilidade das cidades, se desdobrando no desenvolvimento da Agenda 21 local (BENITES; SIMOES, 2021) e mais recentemente na agenda ONU 2030 (MAZZA, 2021).

Dentre os conceitos emergentes, destinados a compreender a gestão das cidades, a perspectiva de Cidade Santuário aborda especificamente o acolhimento do imigrante, seja ele legalizado ou ilegal. O termo Cidade Santuário é empregado para designar as localidades que acolhem o imigrante, mesmo que em algumas ocasiões, se contraponha as leis, políticas e práticas, estabelecidas em um contexto Nacional. Esta definição foi adaptada de Cowen (2008), Tramonte (2011), Ridgley (2011) e Mancina (2013).

O processo de migração de pessoas em diferentes áreas do mundo sempre foi uma constante, (DANDEKAR; GHAI, 2020) motivada por diversos fatores, tais como: catástrofes ambientais, conflitos bélicos, perseguições políticas, étnicas ou religiosas, busca de oportunidades de desenvolvimento e melhores condições de vida (GREENSPAN; WALK; HANDY, 2018), sendo que, o principal motivador da imigração está relacionado principalmente ao inadequado desenvolvimento humano e econômico, que determinadas localidades proporcionam para as pessoas (OLIINYK, 2021).

Recentemente, a ocorrência do surto de pandemia da COVID-19, e os respectivos eventos de lockdown estabeleceram profundo impacto negativo na economia mundial (GAUTAM; HENS, 2020), resultando, dentre outras consequências, no empobrecimento ainda maior das regiões mais carentes, estabelecendo assim, um fator de incentivo para as pessoas desta localidade se transferiram para regiões que, de certo modo, ofereçam possibilidades mínimas de sustento econômico e, em decorrência, possam suprir o atendimento de suas necessidades básicas.

Assim, partindo-se da premissa de que a ocorrência do surto de pandemia da COVID-19, e os respectivos eventos de lockdown estabeleceram profundos impactos negativos na economia mundial (GAUTAM; HENS, 2020) e que as cidades santuários possuem um protagonismo social, em decorrência de seu histórico de acolhimento de imigrantes, emerge o objetivo desta pesquisa de identificar os serviços ofertados pelos municípios autointitulados como Cidade Santuário nos Estados Unidos. Justifica-se, a escolha dos Estados Unidos como locus da pesquisa, pelo fato de ser o local de nascimento do conceito de cidade santuário e, também, por ser a localidade em que o conceito se encontra mais difundido e, ainda por ser o destino de interesse de muitos imigrantes ao longo do tempo. Adicionalmente, a pesquisa explora as características da cidade de Nova York com a finalidade de exemplificar o escopo de atuação de uma cidade santuário. Adicionalmente, Quesada et al. (2014) apontam a ausência de pesquisas que retratem as práticas governamentais desenvolvidas pelo governo americano no âmbito das cidades santuários.

2 Referencial Teórico

Esta seção foi escrita com a finalidade de estabelecer a evolução do conceito de Cidade Santuário. Por se tratar de uma abordagem com baixa difusão social e acadêmica, que abarca uma parcela específica e com baixa representatividade da sociedade, este estudo se propôs a elaborar uma evolução histórica e conceitual de Cidade Santuário.

A perspectiva de Cidade Santuário, se origina de um acontecimento na cidade de Berkeley, localizada na baia de São Francisco, no estado americano da Califórnia. Em um momento em que os Estados Unidos participavam da guerra do Vietnã, identificou-se um movimento, no qual, marinheiros se negaram a embarcar no porta-aviões USS Coral Sea, caso ele voltasse as operações no teatro de Guerra do Vietnã (RIDGLEY, 2011). A ação de recusa de embarcar no navio de guerra, se posicionou como uma ação de insubordinação militar, sancionando o ato a reprendas legais, inclusive com a detenção dos envolvidos.

Neste contexto, agentes sociais, como congregações religiosas, advogados, entre outros, iniciaram uma ação para que toda a sociedade civil oferecesse uma alternativa segura para os soldados, que não desejassem ir à guerra (RIDGLEY, 2011), assim, a cidade de Berkeley autodeclarou-se como um santuário, ofertando legitimidade, proteção e apoio material aos soldados desertores.

Curiosamente, contrariando a ortodoxia predominante, apesar dos soldados estarem em uma condição de ilegalidade, não foram detidos pelas autoridades locais e transferidos para a jurisprudência militar ou federal. Em consonância, com essa não ortodoxia em relação às demais cidades norte-americanas, nesse mesmo período, a cidade de Berkeley ficou conhecida por ser o local de origem do Movimento Hippie, evidenciando assim o seu perfil social não convencional. Ressalte-se, que o comportamento social adotado pelos moradores de Berkeley, ao mesmo tempo, representou uma atitude de desobediência civil e desafio aos que desejavam imputar aos marinheiros desertores a obrigação de embarcarem para a guerra (COWEN, 2008). Segundo este autor, o apoio, o aconselhamento e inclusive a disponibilidade dos moradores locais para hospedagem, realizado pela sociedade civil de Berkeley, estabeleceu uma mudança de comportamento da sociedade americana, que da prática de realização de protestos, evoluiu para ações concretas contra a participação de americanos na Guerra do Vietnã.

O pioneirismo do movimento de proteção ao indivíduo em condição de fragilidade legal, que ocorreu na cidade de Berkeley, se expandiu para outras cidades da região, com ênfase no estado da Califórnia. Observa-se assim, que a partir de 1971 cidades da Califórnia, formularam leis de proteção e de assistência a aqueles que possuíam algum tipo de restrição documental. Conceito este que se expandiu e incorporou os imigrantes não documentados, que se estabeleceram na região, originado assim a perspectiva de Cidade Santuário.

Todavia, mesmo ao se considerar o movimento de suporte dos marinheiros ocorrido em Barkeley, como marco inicial da perspectiva de Cidade Santuário, existem controvérsias quanto aos impactos de sua efetiva disseminação, visto que, por um lado, não se observou nitidamente na sequência, a ocorrências de eventos que possibilitem associar o estabelecimento de uma linearidade histórica e, por outro, diferentes grupos sociais pressionados por diferentes necessidades receberam acolhida de cidades que moldaram sua ajuda em função da cultura local estabelecida (CUNNINGHAM, 1995).

Com base nessas controvérsias pode-se inferir que a edificação do conceito de Cidade Santuário está se construindo pela ação de uma grande diversidade de atores locais, que prestaram auxílio a diferentes grupos sociais, caracterizados pela vulnerabilidade, que em muitos casos se agravava pela não posse de documentos. Adicionalmente, a atenção dedicada ao estudo do movimento santuário esteve mais intenso nas décadas de 1980 e 1990 na análise dos refugiados da América Central, que tiveram o pedido de asilo negado pelo governo americano. Outro ponto a ser destacado diz respeito às ocorrências do movimento de cidade santuário, que ganharam notoriedade e incentivaram outras cidades a incorporarem a mesma postura de auxílio social, sendo que, em muitos momentos implicava em desafiar as autoridades de imigração (MANCINA, 2013). Dentre os casos que obtiveram notoriedade, os autores destacam a ação de religiosos e de grupos civis que, na década de 1990, desafiaram o serviço de imigração americana ao acolher e apoiar refugiados da Guatemala e de El Salvador em situação de vulnerabilidade, sem documentos oficiais e com limitações ao engajamento nas atividades econômicas, seja de trabalho, seja de abertura de pequenos negócios.

O município de Madison no estado norte-americano de Wisconsin, foi o primeiro a ser reconhecido cidade santuário, na promoção de atividades de acolhimento de imigrantes não documentados. Em 1983 as autoridades da localidade implantaram leis que estimulavam as igrejas a ofertarem abrigo aos imigrantes ilegais, protegendo-os assim, de possível deportação pelas autoridades federais (KNORR, 2018).

O fenômeno de autodeclaração como cidade santuário encontra resistência, e se posiciona como uma importante dimensão política no contexto americano. O principal componente de restrição ao estabelecimento de cidades santuários, advêm das afirmações de aumento da criminalidade nestas localidades, em decorrência da implementação de políticas de proteção aos imigrantes não documentados (BAUDER, 2017). Surge aqui outra controvérsia relacionada às consequências dessa política para os imigrantes em situação de não legalidade, pois O’Brien et al. (2019), argumentam que a adoção de políticas de apoio aos imigrantes não documentados, não interfere nos índices de criminalidade dessas localidades.

A principal característica do movimento de santuário nos Estados Unidos, reside no fomento do fenômeno relacionado a não obrigatoriedade de cooperação das cidades, com as autoridades da imigração federal (BAUDER, 2017). Assim, a evolução do movimento santuário possibilitou o estabelecimento de uma rede social de apoio e proteção, na qual diferentes atores sociais atuam para criar mecanismos de proteção e segurança aos direitos fundamentais dos imigrantes não documentados (HINTJENS; POURI, 2014).

O conceito de cidade santuário se estabelece como um desafio a primazia do governo federal, como garantidor de direitos e prerrogativas aos cidadãos (BAUDER; DARLING, 2019). As questões relacionadas a cidadania, direitos e prerrogativas, que se estabelecem nos processos de imigração, se posicionam como um desafio de gestão e jurídico para o governo federal (DARLING; BAUDER, 2019), originando pontos de atrito com a proposta de cidade santuário. A divergência entre a atuação do governo federal e as práticas da cidade santuário, está se manifestando em leis restritivas as cidades, que se declaram como santuários (GULASEKARAM; SU; VILLAZOR, 2019). Para os autores, leis como as vigentes no estado americano do Texas, informalmente denominadas como leis anti-santuário, limitam o governo municipal a realizar ações mais amplas de proteção ao imigrante não legalizado. Nos Estados Unidos, os municípios são subordinados aos estados, assim a sua autoridade para legislar é limitada, ao que os estados lhes concedem. Logo, a difusão da cidade santuário nos Estados Unidos possui como fator limitante não apenas as restrições do governo federal (MARTÍNEZ-SCHULDT; MARTÍNEZ, 2019), mas também as potenciais restrições de governos estaduais, o que justifica a maiores existências de cidades santuários em alguns estados americanos, do que em outros.

O movimento de estabelecimento de cidade santuário, não ficou circunscrito aos Estados Unidos, com a identificação deste fenômeno no Reino Unido e no Canadá, (BASOK, 2009). O autor aponta a existência de aproximadamente 500.000 imigrantes não documentados residindo em cidades santuários no Canadá, e destaca a cidade de Vancouver, que desde 2016, adota o slogan ‘acesso sem medo’, como incentivo ao acolhimento de imigrantes. A dinâmica de autodeclaração de cidade santuários, se expandiu para outras localidades canadenses, como Montreal e London. Assim, o conceito de cidade santuário se expande para outros países, no entanto, predominantemente na América do Norte e Europa. Estranhamente, este processo de expansão do conceito de cidade santuário, não se encontra disseminado em estudos antropológicos que abordem as práticas governamentais ou políticas publicas concertes as desenvolvidas pelo governo americano (QUESADA et al., 2014).

Ao final dessa revisão sobre os principais autores relacionados às Cidades Santuário, na perspectiva de se estabelecer uma síntese das controvérsias, conveniências e críticas propostas pelos diferentes referenciais teóricos, quatro constatações se tornaram significativas.

Primeira: a incorporação da abordagem de cidade santuário se apresenta de forma monolítica nos diferentes países que a adotam. Os serviços e benefícios ofertados pelas cidades santuários se destinam a diferentes públicos-alvo inseridos em diferentes contextos jurídicos e administrativos. Nos Estados Unidos e Canadá o enfoque da cidade santuário é a proteção ao imigrante não documentado, enquanto no Reino Unido, observa-se um compromisso mais amplo, com o acolhimento de refugiados e exilados (BAUDER, 2017).

Segunda: o processo de construção teórica da abordagem da cidade santuário ainda se apresenta incipiente, visto que, nos estudos destinados a elaborar uma definição mais consistente, evidenciam-se características deste conceito em amplas perspectivas. Para Walia (2014), a cidade santuário se configura como um processo de construção de novos modos de vida, apoiado em decisões descentralizadas por comunidades locais, eximindo-se da aprovação do estado, em resposta a uma gama diversificada de condições sociais e geopolíticas. Em contrapartida, Chishti e Hipsman (2015), apontam que o conceito de cidade santuário refere-se a um conjunto de relevantes políticas e medidas locais, que estabelecem prevalência de suas aplicações a pessoas com contextos de nacionalidade diferentes, limitando a aplicação das leis federais de imigração naquela localidade. Bauder (2017) ressalta que apesar dos serviços e benefícios providos pelos santuários urbanos, os imigrantes continuam na condição de não documentados (ilegais). Neste ponto, observa-se a indicação de que a cidade santuário mitiga os problemas de adaptação dos indivíduos no convívio de uma comunidade, no entanto, não atuam na raiz do problema, que é a legalização do imigrante, e por consequência o fornecimento da plena cidadania. Acresce-se, ainda, o conceito de cidade santuário apresentado por Wong (2017) que, de certa forma, reforça a perspectiva da proteção dos imigrantes não documentados, pelos agentes locais, que se contrapõem ao governo central, que objetivam a guarda dos indivíduos, para promover o processo de extradição.

Terceira: o conceito de Cidade Santuário deve ser inclusivo e não apenas ficar restrito ao acolhimento promovido pela cidade, a indivíduos não documentados, mas expandindo ao atendimento de populações em estado de vulnerabilidade. O termo santuário é empregado para expressar o conjunto de medidas de proteção e acolhimento de governos locais, para o atendimento de necessitados, independentemente da condição de ilegalidade do beneficiário (HAYNES, 2017).

Quarta: o estabelecimento do conceito de santuário, incorpora a necessidade de a cidade realizar a sua autoproclamação como tal. Nesta perspectiva, O'Brien et al. (2019) indicam que algumas cidades santuários não estabelecem políticas oficiais de apoio aos imigrantes não documentados, no entanto, as autoridades locais se recusam a cooperar com as autoridades federais, ao não deterem os imigrantes não documentados e encaminhá-los para o serviço de imigração. Corroborando com essa visão, o American Immigration Council (2015) adverte que, embora o termo Cidade Santuário eventualmente possa promover, a sensação de segurança, entre os imigrantes não documentados, na qual a polícia local pode protegê-los da deportação realizada pelas autoridades federais de imigração, esclarece que o termo cidade santuário não se insere nas políticas de policiamento comunitário, notadamente quando da imputação da prisão ao imigrante, que comente algum crime ou transgressão. Resulta então, que a eventual detenção de um imigrante não documentado, por ter cometido crime, acarretará na detenção e em potencial processo de extradição.

Em síntese, nas abordagens presentes no referencial teórico sobre a Cidade Santuário estão presentes controvérsias, conveniências e críticas que se caracterizam por denunciar ora uma abordagem monolítica e de forma incipiente do conceito, ora, por propor outra perspectiva mais abrangente e inclusiva, que contemple não somente os imigrantes, mas que inclua também todas as pessoas em situação de vulnerabilidade e, finalmente, a necessidade de uma cidade se declarar como santuário, para sinalizar a sua disposição de proteger os imigrantes não legais.

3 Metodologia

Neste estudo, a abordagem qualitativa, com o emprego da técnica de pesquisa documental buscou obter os dados necessários ao atendimento do objetivo proposto. Creswell (2010) afirma que a pesquisa documental pode se utilizar de: Documentos públicos como atas de reuniões e jornais; Documentos privados como registros, diários e cartas e; Discussões via e-mail, na medida de suas disponibilidades e permissividade.

Os documentos que compõem a base de dados foram selecionados com o intuito de promover a compreensão das circunstâncias e construir os significados e interpretações (FLICK, 2009), atendendo aos critérios de: i) Autenticidade; ii) Credibilidade; iii) Representatividade; iv) Significado. A coleta de dados da pesquisa se apoiou em três diferentes bases, a saber: i) Jornais e revistas; ii) websites em geral e; iii) sites governamentais. Com base nos critérios apontados, na primeira fase da pesquisa foram identificados 26 diferentes sites, contendo informações que abordam o tema de cidades santuários. Para a continuidade da pesquisa, adotaram-se as seguintes premissas para a identificação dos sites a serem utilizados: i) conter informações alinhadas ao objetivo propostos nesta pesquisa e; ii) sites que utilizam dados primários. Com base nestes critérios, a pesquisa selecionou seis sites que abordam a temática do acolhimento de imigrantes não documentados, a saber: Pew Research Center (2022); Center for Immigration Studies - CIS (2022); Organização Internacional para as Migrações – OIM (2019); New York City Comptroller - Office of Public Affairs (2018); Immigrant Legal Resource Center (2016) e; National Conference of State Legislatures (2014). A busca de sites voltados ao atendimento do objetivo desta pesquisa empregou os seguintes descritores: - cidade santuário; - imigrante não documentado; - imigrante ilegal e; serviços ofertados para imigrantes.

A partir da definição das fontes de consulta, se iniciou a fase de identificação do conteúdo a ser coletado por meio da Mineração de Texto (Text Mining). A Mineração de texto se apresenta adequada para a análise de dados originados de bases de consulta disponíveis na internet (KUMAR; KAR; ILAVARASAN, 2021). Para os autores a mineração de dados se apresenta útil quando foca na obtenção útil de dados de arquivos não estruturados ou semiestruturados. A utilização da técnica de Mineração de texto não foi empregada no intuito de identificar tendências, mas sim para caracterizar informações relevantes que possibilitassem o estabelecimento de entendimento do tema em análise. Frente a natureza dos dados, e a estrutura que eles apresentaram em seus documentos originais, não se identificou a necessidade de realizar um pré-processamento do texto (HICKMAN, 2022). Nesta perspectiva, os dados foram coletados e analisados a partir dos documentos originais obtidos.

Os dados coletados foram agrupados em seis categorias, estabelecidas com a finalidade de possibilitar um panorama da abordagem de cidade santuário nos Estados Unidos. As categorias estabelecidas foram: - Quantidade de imigrantes não documentados nos Estados Unidos; - Cidades Santuários nos Estados Unidos; - Políticas das cidades santuário nos Estados Unidos; - Benefícios e serviços oferecidos aos imigrantes não documentados pela cidade de Nova York; - Benefícios e serviços oferecidos pelo governo federal dos Estados Unidos e; - Dimensões e papel dos Indicadores de Governança Migratória Local. A próxima seção apresenta e desenvolve a análise os dados coletados. Vale destacar, que a pesquisa buscou identificar os dados mais recentes, no entanto, muitos dos sites responsáveis pela divulgação das informações oficiais não apresentavam dados atualizado, contexto este que se posiciona como uma limitação deste estudo.

4 Apresentação e análise dos dados

Esta seção, se destina a apresentar os dados empíricos coletados. Buscou-se identificar os dados mais recentes, no entanto, em decorrência da pandemia da COVID-19 algumas informações não foram atualizadas. Nesta perspectiva, alguns levantamentos se posicionam como parâmetros anteriores a pandemia e como referência para estudos posteriores da área. Este primeiro conjunto de dados expostos na Tabela 1 se posiciona como uma estimativa do contingente de imigrantes não documentados existentes nos Estados Unidos.

Tabela 1 - Quantidade e representatividade dos imigrantes não documentados nos EUA.

Fonte: Pew Research Center (2022). Notas: 1) dados em milhões; 2) sem dados disponíveis em 2020.

Por meio da Tabela 1 é possível observar que a população americana apresenta um modesto e contínuo crescimento nos últimos dez anos, e a quantidade de imigrantes não documentados oscilando de forma discreta no mesmo período. A taxa de representatividade dos imigrantes não documentados em relação a população dos Estados Unidos apresentou-se próxima, na comparação entre os anos de 2013 a 2022. Os valores apresentados na Tabela 1 são estimados pelo Pew Research Center (2022), com base nos dados disponibilizados pelo Department of Homeland Security e pelo Center for Immigration Studies.

Outro aspecto relevante diz respeito à localização destes imigrantes não documentados nos Estados Unidos, sendo que, a grande maioria reside nas cidades santuários, justamente pela segurança proporcionada por estas. O Quadro 1 apresenta a distribuição das cidades santuários nos Estados Unidos.

Estado	NúmerodeCidades	Estado	NúmerodeCidades
California	20	Nebraska	2
Colorado	14	Nevada	2
Connecticut	2	New Jersey	1
District of Columbia	1	New Mexico	2
Georgia	3	New York	9
Illinois	2	North Carolina	6
Iowa	11	Ohio	2
Kansas	2	Oklahoma	1
Louisiana	1	Oregon	32
Maine	1	Pennsylvania	17
Maryland	5	RhodeIsland	1
Massachusetts	8	Tennessee	1
Michigan	5	Vermont	3
Minnesota	1	Virginia	5
Mississippi	1	Washington	20

O Estados Unidos é composto por 50 estados membros e um Distrito Federal, que possuem no total 181 condados e cidades, denominados santuários, que declaram a recusa em ajudar o governo federal na aplicação e imposição da lei da imigração, bem como ofertam serviços de suporte a aqueles que se apresentam em estado de vulnerabilidade (CENTER FOR IMMIGRATION STUDIES, 2022). Observa-se no Quadro 1 que apenas 30 estados americanos incluindo o Distrito Federal (60%) possuem cidades que se posicionam como santuários para imigrantes e destes estados observa-se significativa heterogeneidade. Com volume mais expressivo de cidades santuários identificassem os seguintes estados: Oregon (32), Califórnia (20), Washington (20), Pennsylvania (17), Colorado (14) e Iowa (11), com os demais estados com o quantitativo inferior a dez cidades santuários.

Levantamento realizado pelo Immigrant Legal Resource Center ILRC (2016) sintetiza as principais políticas adotadas pelas cidades santuários nos Estados Unidos. O Quadro 2 apresenta as principais políticas adotadas pelas Cidades Santuários, com destaque para o fato de que os dados expressam um comportamento geral, e não obrigatoriamente a existência da totalidade dessas políticas em todas as cidades.

Quadro 2 - Conjunto das Políticas das cidades santuários dos Estados Unidos.

As políticas levantadas pelo Immigrant Legal Resource Center (2016), indicam que a cidade santuário limita o tempo e os recursos, de sua gestão, no auxílio a aplicação das leis federais de imigração. O governo das cidades possui a autonomia de definir as prioridades de realização de seus funcionários, dispensando assim a necessidade de os agentes locais solicitarem das pessoas documentos, que atentem que o processo de imigração esta legalizado. A abordagem da cidade santuário, ao imigrante não documentado, apresenta uma interessante nuance, se os agentes locais são incentivados a não solicitarem a documentação dos indivíduos, com o pretenso intuito de não despender tempo nesta atividade, eles não são imputáveis como transgressores de leis federais.

Para identificar o posicionamento das Cidades Santuários na oferta de acolhimento para os imigrantes não documentados, esta pesquisa buscou os serviços ofertados por uma cidade americana. Neste sentido, a pesquisa escolheu a cidade de Nova York para identificar os serviços por ela ofertada aos imigrantes não documentados. A justificativa para escolha da cidade de Nova York para coleta dos dados se apoia nos seguintes aspectos: a cidade se autodeclarou santuário; a cidade possui políticas destinadas ao acolhimento do imigrante não documentado; sua relevância no cenário internacional e; facilidade de acesso aos dados. O New York City Comptroller-Office of Public Affairs (2018), publicou o Immigrant Rights and Services Manual (Manual de Direitos e Serviços do Imigrante), no qual estabelece os benefícios oferecidos pela localidade, aos imigrantes não documentados. Muitos serviços e benefícios importantes estão disponíveis para todas as pessoas, independentemente das suas condições de imigração. Os serviços listados no Quadro 3, estão disponíveis para todas as pessoas, incluindo imigrantes não documentados.

Quadro 3 - Conjunto de benefícios e serviços oferecidos aos imigrantes não documentados pela cidade de Nova York.

Os dados mostram que a cidade de Nova York oferta dois grupos de assistência aos imigrantes não documentados: o primeiro grupo de assistência se caracteriza pelo atendimento das pessoas com maior vulnerabilidade como gestantes, crianças, idosos e adultos sem acesso a alimentação adequada. O segundo grupo de assistência não está voltado a um perfil específico de usuário, mas sim a categorias de serviços ofertados. Os serviços a serem destacados, nesta categoria são: oferta de gratuidade no transporte publico, proteção policial e despesas de alimento. Observa-se nos serviços ofertados pela cidade de Nova York um conjunto de ações que possibilitam o amparo a aqueles que estão buscando se inserir de forma produtiva na sociedade.

Apesar do conceito de cidade santuário estar circunscrito a uma localidade, o National Conference of State Legislatures (2014), indica que imigrantes não autorizados, em geral, não são elegíveis aos benefícios públicos federais. No entanto, a instituição identifica exceções a essa inelegibilidade, e no Quadro 4 apresenta benefícios federais que podem ser ofertados aos imigrantes não documentados, desde que a gestão do estado concorde.

Quadro 4 - Conjunto de benefícios e serviços oferecidos pelo governo federal dos Estados Unidos aos quais os imigrantes não documentados são elegíveis.

Fonte: National Conference of State Legislatures (2014). Nota: Medicaid é um programa do governo americano para pessoas de todas as idades, com recursos financeiros insuficientes, que recebem ajuda no pagamento de seguro de saúde.

Dentre os benefícios ofertados pelo governo federal, que podem ser usufruídos pelos imigrantes não documentados, mediante a concordância os Estados, identificam-se o foco na alimentação e na saúde no âmbito geral e a educação no contexto das crianças. Nesta perspectiva, é possível observar que apesar do conflito que se estabelece entre a cidade santuário e o governo federal, nos processos de detenção de imigrantes não documentados, para o encaminhamento ao processo de extradição, o governo federal prove benefícios que os santuários podem ofertar aos imigrantes não documentados. A superação deste conflito, se apoia na possibilidade da oferta de condições mínimas de cidadania a todos, independentemente da condição de legalidade do individuo.

Nessa mesma linha de raciocínio, ao expandir a análise para o contexto internacional a Organização Internacional para as Migrações (OIM), instituiu em 2015, um conjunto de 90 indicadores (denominados - Indicadores de Governança Migratória), direcionados à orientação dos países na avaliação de seus processos de governança da migração. Adicionalmente, os indicadores proporcionam o direcionamento das políticas públicas voltadas para os imigrantes. A OIM (2019) estabeleceu os indicadores com a finalidade de possibilitar a Governança Migratória Local, e nesta perspectiva os estruturou por meio de seis dimensões de Governança Migratória apresentadas no Quadro 5.

Quadro 5 - Dimensões e papel dos Indicadores de Governança Migratória Local.

A estrutura de sustentação dos Indicadores de Governança Migratória Local, proposta pela Organização Internacional para as Migrações (OIM), aponta para um conjunto ordenado de planejamento e de gestão, ao qual as cidades podem aderir para ofertarem acolhida aos imigrantes não documentados. No entanto, a proposta não se limita a abordagem dos imigrantes não documentados, é possível identificar que ela se expande para a perspectiva de proporcionar as cidades resiliência, na superação de momentos de crise. Em síntese, não apenas os imigrantes não documentados se beneficiam de uma Gestão Migratória Local, mas sim a sociedade como um todo, pois o aparato publico se apresenta robusto para o enfrentamento das crises e para a promoção de maior colaboração dos atores sociais. A próxima seção promove a discussão dos dados obtidos frente ao referencial teórico elaborado.

5 Discussão dos Resultados

A dinâmica dos dados obtidos, indica que o conceito de cidade santuário se encontra estabelecido nos Estados Unidos. O movimento santuário americano se apoia no estabelecimento de apoio e proteção ao imigrante não documentados, posicionando a cidade como elemento nuclear de garantia e suporte do imigrante, no seu processo de integração e construção de uma sociedade diversa. Esta perspectiva, se posiciona alinhada a apontada por Ávila (2017) na qual a cidade santuário se insere em um contexto democrático, que busca soluções de longo prazo, para os imigrantes não documentados.

A quantidade de 181 cidades se declarando com santuários, que por sua vez estão distribuídas em 30 dos 50 estados americanos, e com a participação média de 3,5% da população americana nos últimos dez anos, indica que este fenômeno se posiciona discreto e com baixa disseminação na sociedade. Considerando o movimento ocorrido na cidade de Berkeley em 1971, como o marco inicial da elaboração do conceito de cidade santuário é possível inferir que a difusão do fenômeno se apresenta discreta, pois após 50 anos, a quantidade de cidades santuários nos Estados Unidos ainda é modesta. Assim, o destaque do conceito está atinente a participação de cidades icônicas como, Nova York, Los Angeles, São Francisco, entre outras, e não a quantidade de cidades que aderiram ao conceito.

A cidade santuário, na abordagem americana, não se configura por proporcionar uma solução permanente e duradora para o imigrante não documentado, pois legalmente ele está sujeito ao processo de extradição do governo federal. O que a cidade santuário oferece é a leniência para a condição de não documentado do imigrante, por meio da supressão das barreiras de acesso aos serviços sociais promovidos e pela garantia de não detenção em decorrência da ausência de documento comprobatório da sua condição de legalidade.

O posicionamento da cidade como santuário para imigrantes não documentados, por sua vez também se apresenta muito tênue, pois algumas cidades se declaram como tal, e estabelecem uma legislação especifica para suportar o imigrante não documentado. Enquanto outras cidades não se declaram como tal, nem tão pouco estabelecem uma jurisdição especifica, destinada a ofertar segurança e a possibilidade plena de integração ao conjunto social que compõe a cidade. O perfil das cidades santuários converge para a proposta de Cottle (2018), que aponta a não existência de uma definição precisa e padronizada do que é uma cidade santuário, uma vez que, a relevância que as cidades, que se declaram santuário, estabelecem na redação de suas políticas e regulamentos, para continuarem atuando dentro da lei, mesmo não atendendo ao pedido de cooperação das autoridades federais de imigração.

Assim, os dados corroboram com a concepção proposta por O'Brien et al., (2019), na qual uma cidade santuário americana, se distingue pela proibição à investigação da situação dos imigrantes não documentados, bem como a limitação de cooperação com as autoridades federais da imigração, com relação à aplicação da lei, protegendo, ao mesmo tempo, os imigrantes e os servidores municipais de sansões legais.

6 Conclusão

Ao final deste estudo, que teve como objetivo central identificar os serviços ofertados pelos municípios autointitulados como Cidade Santuário nos Estados Unidos, identificou-se na análise dos serviços prestados pela cidade de Nova York, bem como nos ofertados pelo governo federal americano dois grupos de benefícios Concedidos aos imigrantes não documentados, o primeiro se constitui de serviços básicos de saúde e alimentação e educação as pessoas com maior vulnerabilidade como gestantes, crianças, idosos. O segundo grupo de benefícios se caracteriza pela oferta de serviços que possibilitem a realização das atividades corriqueiras, como a gratuidade no transporte publico, proteção policial e despesas de alimento.

A quantidade de cidades que se posicionam como santuários, bem como a evolução dos imigrantes não documentados nos Estados Unidos se apresenta discreta e estável, indicando uma potencial estagnação de adesão de cidades a esta proposta. Esta estagnação na evolução do número de cidades, que aderem à condição de santuário é perceptível ao não se constatar o estabelecimento de parâmetros e contextos que estruturem o conceito de cidade santuário. Essa estagnação de adesão das cidades norte-americanas ao conceito de Cidade Santuário representa um sério problema, mormente no cenário pós-Covid-19, uma vez que a pandemia não constituiu somente um problema de saúde, mas sim, um choque profundo para as sociedades e economias, que afetaram fortemente a vida dos imigrantes.

Conclui-se, então, que cada vez mais é preciso oferecer possibilidades mínimas de sustento econômico para uma gama cada vez maior de pessoas em situação de vulnerabilidade e, desse modo, na perspectiva das Cidades Santuários, suprir o atendimento das necessidades básicas dos imigrantes. Em razão de sua relevância e como constatado, neste estudo, na discussão dos autores sobre a temática e ainda nos resultados da pesquisa empírica, o conceito de Cidade Santuário deve ser mais bem compreendido e disseminado, por incorporar elementos importantes a sociedade, como a inalienável do direito à vida e dignidade da pessoa humana. Adicionalmente, se estabelece como oportunidade de estudos futuros, analisar temporalmente as implicações políticas, sociais e econômicas da opção de se tornar uma cidade santuários nos Estados Unidos, com a finalidade de identificar se a evolução do fenômeno.

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Políticas	Descrição	Argumento
Declaração de Santuário	A cidade de declara como santuário pelas autoridades locais, ou por uma resolução do conselho eleito para esta finalidade.	As declarações estabelecem conduta social para os moradores. Caso as declarações não possuam políticas específicas atreladas, são consideradas apenas afirmações políticas, no entanto, geram o benefício do diálogo na sociedade e de expressar o acolhimento aos imigrantes.
Proibições de investigação da condição da imigração e/ou do local de nascimento	Proibi as autoridades policiais e funcionários locais, realizar a investigação da condição da imigração, ou o local de nascimento, para o acesso aos serviços da cidade, ou durante as ações policiais.	As proibições de perguntar sobre o status da imigração são destinadas a desencorajar a criação de perfil e discriminação, garantindo assim o acesso aos serviços do governo local, independentemente da condição da imigrante ilegal. Esta política é recorrente na cidade santuário.
Proibição do uso de recursos da cidade para apoiar o cumprimento da lei federal da imigração.	Algumas jurisdições locais possuem políticas que proíbem o uso de recursos locais para apoiar o cumprimento da lei federal da imigração.	As proibições, geralmente se concentram em preservar os recursos locais para as prioridades locais e estabelecer o escopo de atuação dos agentes públicos locais e autoridades federais de imigração.
Limites de detenções a serem realizadas pelas Autoridades de Imigração Aduaneira (ICE).	As cidades instruem os policiais e funcionários locais a não entrarem em contato com Alfândega e Proteção de Fronteiras (CBP) ou com as Autoridades de Imigração Aduaneira (ICE), nem mesmo deter indivíduos por esta retidos.	Policiais locais geralmente não têm autoridade para parar ou prender pessoas por violações civis de imigração. No entanto, instruções mais explícitas do governo da cidade podem mitigar discriminação por perfis raciais ou detenções ilegais com base na condição da imigração.
Aceitação de diversas formas de identificação	As cidades podem instruir suas agências e agentes da lei a aceitarem formas não-governamentais de identidade, ou até desenvolver formulários municipais de identidade.	Há estados em que os imigrantes não podem obter carteiras de motorista (forma comum de identificação na América). Assim, as cidades estabelecem políticas para oferecer uma identidade municipal ou instruem seus órgãos e agentes da lei a aceitarem identificações não-governamentais ou estrangeiras.

Dimensões de Governança	Papel dos Indicadores
Direitos dos Migrantes	Indicadores nesta dimensão abordam se os migrantes possuem acesso a serviços sociais como: saúde, educação e assistência social. Também examinam medidas para garantir integração e acesso ao trabalho.
Abordagem Integrada de Governo	Indicadores nesta área abordam os marcos institucionais das cidades para migração. Também examina a existência de estratégias de migração consistentes e sustentáveis, a transparência institucional e a coerência de políticas e gestão migratória.
Parcerias	Indicadores nesta categoria analisam a cooperação das questões migratórias da cidade como governo nacional, com outras cidades e com atores não-governamentais relevantes, da sociedade civil e o setor privado.
Bem-Estar dos Migrantes	Indicadores nesta categoria analisam as iniciativas de mobilidade internacional de estudantes, acesso ao mercado de trabalho e condições decentes de trabalho para trabalhadores migrantes. Aspectos relacionados ao engajamento da diáspora no país também estão incluídos neste domínio.
Dimensão de Mobilidade das Crises	Indicadores nesta categoria examinam o tipo e nível de preparo das cidades para lidar com as dimensões de mobilidade das crises. As questões focam aspectos relacionados ao durante e ao depois de desastres, para os nativos e para os imigrantes.
Migração Segura, Ordenada e Regular	Indicadores nesta categoria abordam segurança dos migrantes nas cidades, as políticas de retorno e a reintegração e o combate ao tráfico de pessoas.

Cidade Santuário: um conceito a ser conhecido e expandido

Sanctuary City: a concept to be known and expanded

1 Introdução

2 Referencial Teórico

3 Metodologia

4 Apresentação e análise dos dados

5 Discussão dos Resultados

6 Conclusão

Referências