Influência de fatores contingenciais no nível de governança

pública dos municípios do estado do Paraná

Influence of contingent factors on the level of public governance of municipalities in the

state of Paraná

Danilo Rabito¹ⁱ, Orcid: https://orcid.org/0000-0003-1330-8840; Romildo de Oliveira Moraes²ⁱⁱ, Orcid: https://orcid.org/0000-0003-0498-9437

1. Câmara Municipal de Arapongas, Arapongas, Paraná, Brasil. E-mail: danilohfr@gmail.com 2. Universidade Estadual de Maringá (UEM), Programa de Pós-graduação em Ciências Contábeis - PCO/UEM, Maringá, Paraná, Brasil. E-mail: romoraes@uem.br

Resumo Este estudo explora as características da Governança Pública Municipal, referente ao Índice de Governança Municipal (2021) elaborado pelo Conselho Federal de Administração. Foram coletadas informações dos 399 municípios do estado do Paraná, em um total de 18 variáveis explicativas (variáveis independentes) utilizadas na correlação e nos modelos de regressão linear múltipla. Para fins deste estudo foram considerados como fator contingencial externo o ambiente e como fatores contingenciais internos estrutura, porte, cultura, tecnologia e estratégia. Os resultados demonstram que o fator contingencial externo ambiente e os fatores contingenciais internos estrutura e porte influenciam o nível de governança pública municipal. A regressão linear múltipla demonstrou que as variáveis selecionadas explicam a governança pública municipal em 46,70%, e o estudo demonstrou que princípios importantes presentes na literatura sobre governança pública, como transparência, accountability e eficácia não foram estatisticamente significativos para o modelo de regressão linear múltipla.

Palavras-chave: Teoria da contingência; governança pública; índices.

Abstract This study explores the characteristics of Municipal Public Governance, relating to the Municipal Governance Index (2021) drawn up by the Federal Council of Administration. Information was collected from the 399 municipalities in the state of Paraná, with a total of 18 explanatory (independent) variables used in the correlation and multiple linear regression models. For the purposes of this study, the external contingency factor was the environment and the internal contingency factors were structure, size, culture, technology, and strategy. The results show that the external contingency factor environment and the internal contingency factors structure and size influence the level of municipal public governance. The multiple linear regression showed that the selected variables explain 46.70% of municipal public governance, and the study showed that important principles mentioned in the literature on public governance, such as transparency, accountability, and effectiveness, were not statistically significant for the multiple linear regression model.

Keywords: contingency theory, public governance; indexes.

Reference: Rabito, D., & Moraes, R. O. (2025). Influência de fatores contingenciais no nível de governança pública dos municípios do estado do Paraná. Gestão & Regionalidade, v. 41, e20259105. https//doi.org/10.13037/gr.vol41.e20259105

1 Introdução

Em 1340, nove magistrados executivos eleitos na República de Siena, na Itália, adentravam na Sala dei Nove dentro do Palazzo Pubblico para tomar as decisões necessárias e como inspiração tinham ao seu redor os afrescos – pinturas feitas sobre um teto ou parede – de Ambrogio Lorenzetti chamados Alegorias do bom e do mau governo (c.1337-1340) (Skinner, 1999) com exemplos dos frutos que a cidade poderia colher com uma boa governança ou uma má governança, trazendo preocupação e responsabilidade aos magistrados de Siena, visto que os fatores contingenciais internos, ou seja, suas decisões, afetariam a vida da população. Contavam também, com a existência de fatores externos, como a Peste Negra que acabou dizimando a população de Siena em 1348. Deixando para trás a Idade Média e adentrando os tempos modernos, a preocupação já não vem mais de pinturas em paredes, mas sim de telas luminosas, como as de computadores ou celulares e também de possíveis eventos climáticos e por que não, novas pandemias.

No entanto, qual é a relevância da governança pública no âmago do setor público? De acordo com Dias e Cairo (2014), a governança é apresentada como um termo cobertor, com inúmeros consensos e comportamentos, desdobrada em governança corporativa e na governança pública. A harmonia de poder entre cidadãos, representantes eleitos, alta administração, gestores e colaboradores, visando sempre que o bem comum saia favorecido sobre os interesses das pessoas ou grupos, pode ser compreendida como um sistema de governança pública (Matias-Pereira, 2010).

O princípio fundamental da Teoria da Contingência é a potencialização de desempenho e eficácia, por meio da harmonia entre ambiente e estrutura (Brignall & Modell, 2000). Logo, a Teoria da Contingência proporciona aos pesquisadores o desafio de determinar elementos que efetivem os fatores contingenciais no ambiente organizacional (Fiirst & Beuren, 2021), viabilizando a produção de pesquisas abrangendo aspectos organizacionais e comportamentais desde a década de 1970 (Otley, 1980).

Por isso, para escopo deste artigo, será utilizado o Índice de Governança Municipal (IGM), elaborado pelo Conselho Federal de Administração (CFA), com a intenção de responder à seguinte questão de pesquisa: Qual é a influência de fatores contingenciais no Índice de Avaliação da Governança Pública nos municípios do estado do Paraná?

De acordo com Buta e Teixeira (2020), encontra-se uma ausência de métricas avaliativas, práticas, empiricamente validadas e interligadas, utilizando-se como suporte os conceitos da governança pública, para comprovar de forma sistematizada as ações públicas. Esta pesquisa visa contribuir para o reforço do debate sobre a influência de fatores contingenciais na governança pública, atribuindo um caráter empírico aos resultados.

2 Referencial Teórico

2.1 Teoria da Contingência

A eficiência, o desempenho e o comportamento organizacional estão propensos a serem instigados pelos fatores contingenciais (Brignall & Modell, 2000; Greenwood & Hinings, 1976; Teisman & Klijn, 2008). Tecnologia, estrutura, estratégia, porte organizacional, cultura organizacional e liderança são caracterizados pela bibliografia como fatores contingenciais internos, quando falamos de fatores contingenciais externos, o destaque fica para o ambiente (Beuren & Fiorentin, 2014; Fagundes et al., 2010; Gonzaga et al., 2016; Greenwood & Hinings, 1976; Wadongo & Abdel-Kader, 2014; Woods, 2009; Oliveira & Callado, 2018; Sell, Beuren

& Lavarda, 2020). Este fator é importante pela incerteza, devido às influências que proporcionam nos fatores contingenciais internos e por ser de menor domínio por parte das organizações (Wadongo & Abdel-Kader, 2014).

Uma das principais lentes teóricas quando levamos em consideração o estudo das organizações são os fatores contingenciais, uma vez que influenciam a relação entre atributos e desempenho (Donaldson, 2001). Contudo, de acordo com Sell et al. (2020) a literatura até agora não estabeleceu um modelo específico de fatores contingenciais que influenciam as organizações. Porém, quando o propósito é realizar a investigação de políticas públicas, fatores de diferentes natureza e determinações intervêm nas organizações (Höfling, 2001), e, para alcançar as repercussões desejadas, o envolvimento de fatores contingenciais são necessários (Porporato, 2011).

De acordo com Prajogo (2016), o desenvolvimento de algumas organizações tende às condições ambientes em que elas se encontram e com as quais se confrontam. Portanto, aprimorar o desempenho no ambiente em que se está posto é fundamental para conquistar a estabilidade organizacional (Cadez & Guilding, 2008; Covaleski, Evans, Luft & Shields, 2003). Por esse motivo, é consenso na literatura que o ambiente é um dos fatores contingenciais externos.

Levando em consideração o contexto brasileiro, vários estudos já realizaram referências aos fatores contingenciais internos, orientando-se em conformidade com a perspectiva da Teoria da Contingência, como: estrutura organizacional mecânica e orgânica (Fagundes et al., 2010); tecnologia, estrutura, estratégia e porte organizacional (Beuren & Fiorentin, 2014); práticas gerenciais (Gonzaga et al., 2016); tamanho, estratégia, estrutura, tecnologia, cultura e liderança organizacional (Oliveira & Callado, 2018); liderança, estrutura e porte organizacional (Sell et al., 2020) e tecnologia, estrutura e porte organizacional (Fiirst & Beuren, 2021).

Diversas pesquisas já foram realizadas no contexto de avaliação do desempenho no setor público brasileiro, proposição presente nos conceitos de governança pública, verificando os fatores externos e internos que são capazes de influenciar o desempenho municipal, como o valor arrecadado no Imposto sobre Propriedade Predial e Territorial Urbana (IPTU) (Avellaneda & Gomes, 2015; Avellaneda & Gomes, 2017); Índice de Desenvolvimento Humano – Municipal (IDH-M) (Sell et al., 2020) e Índice Firjan de Desenvolvimento Municipal (IFDM) (Fiirst & Beuren, 2021).

2.2 Governança Pública

No princípio, a governança era voltada aos conflitos das organizações privadas, especialmente depois de grandes escândalos financeiros que se sucederam em empresas norte- americanas (Aquino, Silva, Vasconcelos & Castelo, 2021; Borges & Serrão, 2005). Devido a isso, o termo governança é propagandeado em alguns estudos orientados ao setor privado, intitulado governança corporativa (Cavalcante & Luca, 2013). A governança corporativa, da mesma forma, usufruiu de relevância nos anos 1990 após escândalos contábeis em companhias abertas e de grandes bancos privados (Oliveira & Pisa, 2015).

O conceito de governança é polissêmico, multidimensional e carregado de incertezas (Graaf & Asperen, 2018; Rhodes, 2007; Rose-Ackerman, 2017). Isso significa que a governança pública exibe em seu propósito conceitos amplos e indefinidos, o que também acontece com os seus princípios (Buta & Teixeira, 2020). Por conta disso, a existência do termo, no setor privado ou no setor público, é tema de inúmeras discussões, mas o termo governança já era utilizado na antiguidade, como foi demonstrado na introdução, principalmente em cidades-estados, onde autoridades de famílias aristocráticas eram escolhidas para governar, o

que nada mais era do que o setor público da época (Graaf & Asperen, 2018). Não existe uma definição exclusiva de governança pública, entretanto, há distintos pontos de partida projetados para uma nova estruturação das relações entre o Estado e suas organizações nos níveis federal, estaduais e municipais (Andrews, 2008; Fukuyama, 2013; Grindle, 2010; Matias-Pereira, 2010).

O cidadão como participante da preparação e realização das políticas públicas é um ponto crucial da governança pública (Castro & Silva, 2017). O Estado deve manifestar suas diversas influências, no entanto, não pode esquecer de arquitetar cooperações com a sociedade civil e o mercado (Ronconi, 2011). Uma boa governança pública é institucionalizada através da accountability e da transparência dos atos públicos. É primordial a execução de novas formas de interação e diálogo entre os princípios de controle social e de gestão participativa (Ceneviva & Farah, 2012).

A medição é um tópico significativo na literatura sobre governança pública (Hallerberg & Kayser, 2013; Andrews, Hay & Myers, 2010). Para desenvolver um indicador respeitado no que se refere à governança pública, é necessário um conhecimento acentuado do seu conceito, que como vimos não é fácil; explorar a importância da concretização desses conceitos para a atenuação das falhas na institucionalização de políticas públicas e indagar quais fatores contingenciais influenciam o desenvolvimento de um indicador.

2.2.1 Indicadores

A execução de indicadores para a estimativa da governança pública não é uma originalidade, pois várias organizações internacionais e artigos científicos (Aquino et al., 2021; Mello & Slomski, 2010; Oliveira & Pisa, 2015; Yong & Wenhao, 2012) já apresentaram indicadores sobre o assunto.

Na literatura, elevam-se algumas opiniões contrárias em associação aos índices de governança pública em nível nacional, ou seja, que leva em consideração os dados de uma nação, comparando com outra, prejudicando a análise de nações com elevados índices de desigualdade, como o Brasil. Identifica-se que não apreciam a realidade e as especificidades, devido à comparação, entre vários países, ser realizada de forma genérica e abstrata (Van de Walle, 2005), ou em razão da agregação de grandes quantidades de dados de inúmeras fontes, abreviado a um único número (Oman & Arndt, 2010). Os indicadores de governança pública, em nível nacional, são muito básicos para fornecer um desenho completo e conduzir as reformas necessárias, sendo desqualificados para responder às questões-chave da governança (Farrington, 2010; Gisselquist, 2014; Yong & Wenhao, 2012).

2.2.2 Índice de Governança Municipal (IGM)

Esse estudo utiliza-se do IGM (2021), idealizado pelo CFA, um indicador que qualifica os municípios brasileiros. Logo é uma métrica de nível municipal, recorrendo a três dimensões (Finanças, Gestão e Desempenho), e pretende, assim, demonstrar as mudanças significativas em níveis subnacionais, ou seja, municipal (Harttgen & Klasen, 2012). Os dados utilizados no cálculo do IGM estão elencados na Tabela 1. O IGM é realizado pelo CFA desde 2017, sendo que, os dados coletados são correspondentes a dois anos anteriores, ou seja, o IGM de 2020, utiliza dados de 2018, já o IGM de 2021, utiliza dados de 2019, assim sucessivamente e apresenta dados dos 399 municípios do estado do Paraná, diferente de outros índices.

Tabela 1 – Índice de Governança Municipal (IGM)

3 Metodologia

A ideia principal da pesquisa é representar as peculiaridades de certas populações ou fatos, apropriando-se de técnicas uniformes de coleta de dados (Gil, 2008). Portanto a pesquisa qualifica-se como descritiva em correlação ao seu objetivo. É o tipo de pesquisa que mais explora a compreensão e o entendimento da realidade por explicar a razão e o porquê das coisas (Scarpin & Slomski, 2007).

O comportamento da primeira etapa do artigo tem aspecto predominantemente documental, respaldado pela pesquisa bibliográfica. Já, o segundo estágio apresenta aspecto predominantemente quantitativo, descritivo, pois procura verificar a influência dos fatores contingenciais no que se refere ao índice de avaliação da governança pública municipal (IGM), aplicando o método de pesquisa empírico-analítico que concilia a utilização de tratamento e a análise do indicador com métricas quantitativas.

Para a pesquisa, os dados foram estruturados em planilhas no software Microsoft Excel^® e recorreu-se ao software SPSS Statistics Version 2.0 para a execução dos testes de normalidade, correlação e regressão linear múltipla. De acordo com Martins e Domingues (2011, p. 595) “a análise prévia da correlação entre as variáveis permite identificar eventuais variáveis que não irão contribuir para que a análise de regressão apresente bons resultados”.

A pesquisa aplicou a regressão linear múltipla para diferenciar os fatores contingenciais que influenciam o nível de governança pública dos municípios do estado do Paraná, 399 municípios no total, por intermédio do método dos Mínimos Quadrados Ordinários (MQO). De acordo com Fávero e Belfiore (2021) o método dos MQO possui algumas pressuposições que devem ser levadas em consideração para a execução da regressão linear múltipla, sendo: distribuição normal dos resíduos; não existência de correlação elevada entre as variáveis explicativas (problema de multicolinearidade); possuir mais observações (neste estudo foram 399) do que variáveis explicativas (o estudo apresenta 18); resíduos não apresentarem correlação com qualquer variável explicativa (problema de heterocedasticidade) e serem aleatórios e independentes (problema de autocorrelação).

Foram realizados dois modelos de regressão, sendo um com 16 variáveis que obtiveram significância estatística de 1% (p < 0,01) na correlação. Empregou-se o procedimento enter, e, no último modelo com seis variáveis que obtiveram significância estatística de 1% (p < 0,01), 5% (p < 0,05) e 10% (p < 0,10) no primeiro modelo de regressão, empregou-se o procedimento stepwise. De acordo com Hair, Black, Babin, Anderson e Tatham (2009), uma regra geral para o tamanho da amostra em uma regressão linear múltipla é que nunca fique abaixo de cinco observações para uma variável independente, porém o nível esperado é de 15 a 20 observações para cada variável independente, podendo assim universalizar os resultados. Os autores apontam que, caso empregue-se o procedimento stepwise, o nível recomendado passa para 50 por 1. Essa informação é relevante para os parâmetros aplicados na pesquisa.

Para verificação de problema de autocorrelação empregou-se o teste de Durbin-Watson, para o problema de multicolinearidade, o teste de Fator de Inflação de Variância (VIF), para averiguação do problema de heterocedasticidade nos resíduos empregaram-se os testes de Breusch-Pagan/Cook-Weisberg (Teste BP/CW) e o teste de White (Teste White), e para a distribuição normal dos resíduos empregaram-se os testes de Kolmogorov-Smirnov e Shapiro- Wilk.

Os dados coletados são correspondentes ao ano de 2019, uma vez que o IGM 2021 utiliza em sua metodologia dados daquele ano. A pesquisa tem característica transversal (cross- section), ou seja, utiliza dados para descrever um único ponto no tempo (Hair et al., 2009). O

modelo de regressão linear múltipla é aplicado quando se pretende adicionar mais de uma variável, independente do modelo de regressão (Martins & Domingues, 2011).

3.1 Variáveis da Pesquisa

A pesquisa contém duas classes de variáveis: (1) variável dependente; (2) variáveis independentes – trata-se dos fatores contingenciais internos e externos dos municípios – em concordância com a Teoria da Contingência. A Tabela 2 apresenta essas variáveis com as oportunas referências de estudos anteriores.

Tabela 2 – Variáveis da Pesquisa

3.2 Hipóteses da Pesquisa

As variáveis independentes constituem fatores externos e internos, assim estabelecidos pela Teoria da Contingência. Para o fator contingencial externo, ambiente, aplicaram-se IDH- M, IPDM, IFDM, IGD, PIB e a presença ou não de OS nos municípios. Esta última é uma variável dicotômica, comumente chamada de variável dummy, tendo como resposta não igual a 0 (zero) e sim igual a 1 (um).

A maximização do bem-estar dos seus cidadãos é um dos maiores interesses da sociedade e, consequentemente, um dos grandes estímulos dos gestores para o uso inteligente dos recursos públicos (Scarpin & Slomski, 2007; Silva, Kuwahara & Maciel, 2012). O desenvolvimento social não está correlacionado somente ao tema renda ou crescimento econômico; seu significado está no ser humano, observando suas capacidades e quais oportunidades podem ser constituídas pelo Estado (Silva, Silva, Souza & Silva, 2015), é um dos fatores intimamente interligados com a boa governança (Graaf & Asperen, 2018).

Hipótese 1 – Fator contingencial externo ambiente influencia positivamente o nível de governança pública dos municípios do estado do Paraná.

No que se refere aos fatores internos, estabeleceram-se os fatores estrutura, porte, cultura, tecnologia e estratégia. Originando-se pela estrutura, a variável independente IDP pretende apurar quanto o município utiliza com gasto de pessoal do Poder Executivo e Poder Legislativo per capita, usando-se a fórmula despesas com pessoal e encargos (Poder Executivo e Poder Legislativo) dividido pela população. Quanto maior o IDP, melhor será a execução dos processos, haja vista o alto nível de pagamento aos servidores, contribuindo assim com pessoal mais qualificado e motivado para a realização das atividades (Chenhall, 2003).

Sell et al. (2020) demonstraram que o nível de desempenho dos municípios do estado de Santa Catarina foi influenciado por essa variável, ou seja, quanto maior o gasto com pessoal maior fora o desempenho municipal. O uso dessa variável faz um contraponto na associação do desempenho ser correlacionado ao menor gasto com pessoal em relação à Receita Corrente Líquida (RCL), empregada em outros estudos que investigaram a influência da transparência (Fiirst et al., 2018), endividamento (Macedo & Corbari, 2009) e desempenho (Fiirst & Beuren, 2021). Isso viabiliza a inclusão da variável no modelo de regressão, pois a outra metodologia de cálculo (gastos com pessoal / RCL) é utilizada pelo IGM.

A variável independente EC apura quanto do capital de terceiros é alocado para custear os compromissos da organização, por isso a fórmula de cálculo da variável equivale ao passivo financeiro mais o passivo permanente dividido pelo ativo total do município, e, quanto maior o valor da EC, maior a propensão ao endividamento do município (Macedo & Corbari, 2009), situação que prejudica a competência de possibilitar investimentos e contribuir com o crescimento econômico e com a qualidade de vida (Cavalcante, 2016). Logo, espera-se que quanto menor o endividamento, maior será o nível de governança pública municipal.

Hipótese 2 – Fator contingencial interno estrutura influencia positivamente o nível de governança pública dos municípios do estado do Paraná.

A respeito dos fatores internos, classificou-se o fator porte em quatro variáveis independentes, sendo: LGPOP, DENSPOP, LGRA e TSP. A primeira variável, LGPOP, afere se o tamanho populacional influencia a relação da governança pública municipal, uma vez que

municípios com maior porte populacional são retratados como ambientes geradores de empregos especializados que requerem uma mão de obra qualificada e, por isso, mais perspicaz com a relevância da sua participação política e da aplicação eficiente dos recursos públicos para propiciar externalidades positivas para a sociedade (Shapiro, 2006).

A mesma compreensão ajusta-se para a segunda variável, DENSPOP, pois, uma vez que o resultado das políticas públicas executadas atinge um número maior de pessoas, necessita-se assim de um desenvolvimento estratégico (Scarpin & Slomski, 2007; Sell et al., 2020; Varela, 2008). Desse modo, quanto maior o agrupamento da população, melhor o nível da governança pública municipal.

A terceira variável, LGRA, logaritmo natural do total da receita arrecadada, propõe que quanto maior a receita arrecadada maior será a liberdade de recursos para contratação e capacitação de bons servidores para a concretização de políticas que acudam o município no desenvolvimento de uma boa governança pública. A aptidão financeira está associada ao recolhimento de tributos, e uma maior dinâmica econômica conduz a uma melhor habilidade de arrecadação de receitas (Mendes, Ferreira, Abrantes & Faria, 2018).

Por fim, o TSP afere a receita tributária do município dividido pelo PIB, e, quanto maior o TSP, maior a influência da receita tributária sobre a atividade econômica e, portanto, maior a dependência do município com a atividade do setor público. Confia-se que o setor público busque medidas com a finalidade de potencializar sua atribuição de utilidade social, viabilizando qualidade de vida e bem-estar (Vieira, 2009). Acredita-se que quanto maior o TSP, maior a governança pública, uma vez que o setor público é imensamente importante para a economia do munícipio, e caso este esteja com problemas financeiros, isso afetará de maneira considerável a qualidade de vida de seus cidadãos.

Hipótese 3 – Fator contingencial interno porte organizacional influencia positivamente o nível de governança pública dos municípios do estado do Paraná.

Ao considerar o fator contingencial interno cultura, sugere-se a variável PARTELE, em que se examina a quantidade de votos existentes em 2016, ou seja, títulos de eleitores válidos para participar do processo eleitoral desse ano dividido pelos votos válidos, isto é, votos atribuídos a algum candidato que estava concorrendo ao cargo eleitoral; consequentemente, os votos brancos e nulos foram declinados da conta dos votos válidos, conforme regulamento aplicado pelo Tribunal Superior Eleitoral (TSE). O envolvimento nas eleições através do voto comprova o efeito de pertencimento, de integração do eleitor na sociedade onde ele habita, favorecendo o reconhecimento das instituições (Lavalle & Vera, 2011). O voto é o mecanismo que o cidadão usa para a afluência dos seus interesses, objetivos e crenças (Cavalcante, 2016).

A variável independente ITP, criada em 2019 pelo Tribunal de Contas do Estado do Paraná (TCE-PR), proporciona uma metodologia própria para a aferição da transparência no Poder Executivo dos municípios paranaenses. Julga-se que quanto maior o ITP maior será o nível de governança pública. A deficiência dessa variável é sua abrangência, por ser exclusiva para o estado do Paraná, mas é uma opção ao Índice de Transparência do MPF (2016), Ranking Nacional de Transparência, que é utilizado no IGM, porém sua última edição ocorreu em 2016.

De acordo com Beuren e Söthe (2009), a transparência minimiza o custo político e apoia a reintegração da aceitabilidade dos atos públicos. Menor informação sobre as políticas públicas praticadas, favorece a realização do voto retrospectivo, em outras palavras, continuar votando no mesmo gestor (Cavalcante, 2016). Quanto melhor for a transparência, melhor será a eficiência na utilização dos recursos nos setores educação e saúde, alcançando, assim, melhor bem-estar para a população (Cruz, Ferreira, Silva & Macedo, 2012). Outros estudos, referentes

ao setor público, discursam sobre a importância do fator contingencial interno cultura (Cruz, Silva & Santos, 2009; Cucciniello, Porumbescu & Grimmelikhuijsen, 2017; Fox, 2007).

Hipótese 4 – Fator contingencial interno cultura organizacional influencia positivamente o nível de governança pública dos municípios do estado do Paraná.

O fator interno tecnologia impõe duas variáveis independentes para o estudo: IRRO e IEOC. Processos internos orçamentários equivalem ao fluxo de procedimentos das atividades, e, à vista disso, empenham-se ao fator tecnologia (Fiirst & Beuren, 2021). O IRRO tem no seu modelo de cálculo a receita total realizada dividida pela receita total orçada. Constata-se com isso a qualidade de acerto do planejamento das receitas desempenhado pelo corpo técnico do município. Espera-se que quanto maior o IRRO maior seja o nível de governança pública. Os desfechos percebidos através do orçamento favorecem o entendimento de pontos sensíveis na concretização das políticas públicas e possibilitam proceder os reajustes essenciais para o seu melhor desenvolvimento (Pace, Basso & Silva, 2003).

Em referência ao IEOC, seu cálculo é a receita corrente realizada dividida pela despesa corrente realizada, portanto, a variável não leva em consideração o orçamento total, por causa de não incluir na conta as receitas e despesas de capital, mas somente a capacidade de manter a “máquina administrativa” em atividade, dado que as despesas correntes são os desembolsos básicos para que os serviços e as políticas públicas ocorram, sem paralizações extraordinárias, visando não prejudicar a população. Portanto, quanto maior o IEOC, maior será o nível de governança pública. A habilidade da administração em potencializar suas receitas e minimizar suas despesas é estabelecido como eficiência da despesa pública (Chan & Karim, 2012).

Hipótese 5 – Fator contingencial interno tecnologia influencia positivamente o nível de governança pública dos municípios do estado do Paraná.

Por fim, o fator contingencial interno estratégia é integrado por duas variáveis independentes: RCLpc e IPTUpc. A primeira variável, RCLpc, aplica-se a fórmula RCL Ajustada dividida pela população. Quanto maior for a RCLpc, maior será o nível de governança pública, uma vez que o município dispõe de mais capital por pessoa para usar em programas e políticas públicas que favorecerão a otimização de uma boa governança pública. A variável foi aplicada como mensuração de desempenho municipal, já que a organização da arrecadação e a habilidade na execução desses recursos pela administração se converterão em externalidades positivas para a população local (Sell et al., 2020).

A variável independente IPTUpc examina o valor arrecadado do IPTU dividido pela população. O IPTU é um tributo muitas vezes ignorado pelos municípios e aplicado para fins eleitoreiros com a inconfundível frase “não vou aumentar o IPTU”, porém o prefeito, ou candidato a prefeito, despreza o fator inflação, que corrói o poder do dinheiro no tempo, e não efetua o reajuste, uma atitude que não aspira o equilíbrio fiscal, mas sim a ascensão eleitoral ou a não reprovação do candidato no pleito (Cavalcante, 2016). Portanto, espera-se que quanto maior o IPTUpc, maior o nível de governança pública, considerando o engajamento da administração pública com a responsabilidade fiscal.

As variáveis RCLpc e IPTUpc auxiliam na inquietação de pesquisar a política fiscal relacionada à arrecadação própria dos municípios, o que não usufrui da devida importância em alguns estudos (Cavalcante, 2016).

Hipótese 6 – Fator contingencial interno estratégia influencia positivamente o nível de governança pública dos municípios do estado do Paraná.

Figura 1 – Hipóteses da Pesquisa

Nota: Dados do IGM foram coletados no portal eletrônico do índice, idealizado pelo Conselho Federal de Administração (CFA). Dados do IDH-M foram coletados no portal eletrônico Altas do Desenvolvimento Humano no Brasil, idealizado pelo Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD). Dados do IPDM foram coletados no portal eletrônico do Instituto Paranaense de Desenvolvimento Econômico e Social (IPARDES). Dados do IFDM foram coletados no portal eletrônico da Federação das Indústrias do Estado do Rio de Janeiro (Firjan). Dados de IGD, IDP, EC, LGRA, TSP, IRRO, IEOC, RCLpc e IPTUpc foram coletados no portal eletrônico do Sistema de Informações Contábeis e Fiscais do Setor Público Brasileiro (SICONFI), idealizado pela Secretaria do Tesouro Nacional (STN) e no portal eletrônico do Sistema de Informação Municipal – Acompanhamento Mensal (SIM-AM), idealizado pelo Tribunal de Contas do Estado do Paraná (TCE- PR). Dados de PIB, LGPOP e DENSPOP foram coletados no portal eletrônico do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE). Dados da OS foram coletados no portal eletrônico do Observatório Social do Brasil (OSB) e TCE-PR. Dados da PARTELE foram coletados no portal eletrônico do Tribunal Superior Eleitoral (TSE). Dados do ITP foram coletados no portal eletrônico do TCE-PR. Fonte: elaboração própria.

4 Resultados

O IGM é um índice sintético com pontuação de 0 a 10 que recorre a três dimensões (Finanças, Gestão e Desempenho) com o objetivo de apoiar os gestores públicos através dos resultados, das oportunidades possíveis para melhorar a governança pública municipal e de como as boas práticas executadas melhoram a vida dos cidadãos (IGM, 2021). Para fins de análise, dividiram-se os municípios de acordo com a pontuação, entre muito alto (acima de 8 pontos), alto (acima de 7 a 7,99), médio (acima de 6 a 6,99), baixo (acima de 5 a 5,99) e muito baixo (acima de 0 a 4,99), mesma escala de resultados utilizado por Oliveira e Pisa (2015) na elaboração do Índice de Avaliação de Governança Pública (IGovP).

O município de Curitiba, capital do Estado, obteve a maior nota do índice (8,18), seguido de Francisco Beltrão (8,06) e Palmeira (7,81). Levando em consideração as piores pontuações, achamos o município de Santa Inês (2,40), acompanhado de Ariranha do Ivaí (2,53) e Arapuã (2,67). A média ficou em 5,38, enquanto o desvio padrão foi de 1,10. Do total de municípios pesquisados, 399, 2 (0,50%) expuseram nível muito alto de governança pública municipal, seguidamente 30 (7,52%) expuseram nível alto, 88 (22,06%) com nível médio, 126 (31,58%) com nível baixo e 153 (38,34%) com nível muito baixo. A Figura 2 apresenta um panorama geral da pontuação obtida pelos municípios paranaenses.

A variável dependente IGM apresentou normalidade nos dados coletados na pesquisa bibliográfica, com teste de normalidade com significância de 0,200 (Kolmogorov-Smirnov) e 0,122 (Shapiro-Wilk), devido a esse resultado empreendeu-se a correlação de Pearson.

Para a realização da correlação, foram utilizadas todas as variáveis independentes conforme apresentado na Tabela 2, 18 variáveis no total. Dessas, 17 variáveis tiveram correlação ao nível de significância estatística de 1% (p < 0,01) ou 5% (p < 0,05) em relação à variável dependente IGM, sendo: IDH-M (0,240), IPDM (0,210), IFDM (0,277), IGD (-0,493), PIB (0,238), OS (0,300), IDP (-0,508), EC (0,248), LGPOP (0,612), DENSPOP (0,215), LGRA (0,579), TSP (0,219), PARTELE (-0,111), ITP (0,137), IEOC (0,157), RCLpc (-0,412) e IPTUpc (0,244). Nota-se que somente a variável IRRO (0,086) não obteve significância estatística, conforme demonstra-se na Tabela 3.

Figura 2 – Panorama Geral da Pontuação do IGM

Fonte: elaboração própria.

Tabela 3 – Matriz de Correlação de Pearson da Variável Dependente IGM

Após a realização da correlação, utilizaram-se as 16 variáveis independentes que alcançaram significância estatística de 1% (p < 0,01) para a execução do primeiro modelo de regressão linear múltipla. O primeiro modelo identifica-se estatisticamente significativo ao nível de 0,000, com R² ajustado de 0,462. Isso significa que as variáveis do modelo preveem 46,20% do nível de governança pública municipal obtido pelo município no IGM.

O modelo não apresentou problema de autocorrelação, com Durbin-Watson no valor de 1,861, sendo maior que 1 e menor que 3 (Field, 2020). Não apresentou problema de multicolinearidade, teste VIF (4,134 < 10), que indica o aumento da variância de um coeficiente de regressão (Fávero & Belfiore, 2021). O tamanho da amostra do primeiro modelo ficou em 25:1 (16 variáveis com 399 observações), acima do desejável, que é entre 15 e 20 (Hair et al., 2009), e devido a isso a regressão linear múltipla utilizou-se do procedimento enter.

Dentre as variáveis, somente seis obtiveram significância estatística ao nível de 1% (p < 0,01), 5% (p < 0,05) ou 10% (p < 0,10) nesse primeiro modelo de regressão linear múltipla, sendo: IDP (0,000), EC (0,000), LGRA (0,003), IPDM (0,016), OS (0,030) e LGPOP (0,055). Os dados do primeiro modelo podem ser verificados na Tabela 4, assim como coeficientes, erro padrão e outras informações.

Tabela 4 – Regressão Linear Múltipla IGM – Primeiro Modelo

O teste de Breusch-Pagan/Cook-Weisberg (0,621) não apresentou problema de heterocedasticidade, o que também ocorreu com o teste de White (0,195). Verifica-se assim a

homocedasticidade dos dados. Já os resíduos apresentaram normalidade nos dados com Kolmogorov-Smirnov (0,200), porém não apresentaram normalidade no Shapiro-Wilk (0,027), e o modelo apresentou dois outliers (Londrina e Santo Antônio do Paraíso). A Figura 3 expressa os testes empíricos de uma forma gráfica, com o Histograma e Normal P-P Plot, confirmando a normalidade dos dados.

Figura 3 – Histograma e gráfico Normal P-P Plot de normalidade dos resíduos do Primeiro

Modelo

Fonte: elaboração própria.

Para o segundo modelo, utilizaram-se somente as seis variáveis com significância estatística de 1% (p < 0,01), 5% (p < 0,05) ou 10% (p < 0,10). O segundo modelo apresenta-se estatisticamente significativo ao nível de 0,000, com R² ajustado de 0,467, ou seja, as variáveis do modelo preveem 46,70% do nível de governança pública municipal. O tamanho da amostra do segundo modelo ficou em 66:1 (seis variáveis com 399 observações), dentro do desejável, acima de 50 (Hair et al., 2009). Devido a isso, a regressão linear múltipla utilizou-se do procedimento stepwise. Os dados do segundo modelo podem ser verificados na Tabela 5.

Tabela 5 – Regressão Linear Múltipla IGM – Segundo Modelo

O teste de Breusch-Pagan/Cook-Weisberg (Teste BP/CW) não apresentou problema de heterocedasticidade (0,262), o que também ocorreu com o teste de White (0,237), e verifica-se assim a homocedasticidade dos dados. Os resíduos apresentaram normalidade nos dados com

Kolmogorov-Smirnov (0,164), porém não apresentaram normalidade no Shapiro-Wilk (0,032), e o modelo apresentou três outliers. Através dos gráficos Histograma e Normal P-P Plot é possível verificar a normalidade dos resíduos, conforme demonstrado na Figura 4.

Figura 4 – Histograma e gráfico Normal P-P Plot de normalidade dos resíduos do Segundo

Modelo

Fonte: elaboração própria.

O modelo não apresentou problema de autocorrelação, com Durbin-Watson no valor de 1,848, sendo maior que 1 e menor que 3 (Field, 2020). Não apresentou problema de multicolinearidade, teste VIF (1,800 < 10), que indica o aumento da variância de um coeficiente de regressão (Fávero & Belfiore, 2021). Dentre as variáveis, cinco obtiveram significância estatística ao nível de 1% (p < 0,01) nesse segundo modelo de regressão linear múltipla, sendo: IDP (0,000), EC (0,000), LGRA (0,000), IPDM (0,001) e LGPOP (0,009). Já a variável OS (0,031) foi a única que apresentou significância estatística de 5% (p < 0,05).

Em virtude da existência de dois outliers no primeiro modelo e três outliers no segundo modelo, realizou-se a regressão com a exclusão desses outliers para a verificação do impacto. No primeiro modelo o resultado com outliers foi de R² ajustado de 0,462 e com a retirada dos dois outliers (Londrina e Santo Antônio do Paraíso) foi de R² ajustado de 0,457, uma diferença de 0,005. Alusivo ao segundo modelo, o resultado com outliers foi de R² ajustado de 0,467 e com a retirada dos outliers (Curitiba e Alto Paraíso, esse último apareceu somente após a retirada dos três citados originalmente) foi de R² ajustado de 0,448, diferença de 0,019. Considerando a pouca relevância da variação encontrada e da importância dos municípios que ficariam de fora da regressão, optou-se pelos resultados com a presença de outliers.

5 Análise dos Resultados

Referente à correlação realizada, dentre as 17 variáveis com significância estatística, três chamaram a atenção pela correlação divergente daquela da expectativa. Em outras palavras, as variáveis EC, PARTELE e RCLpc demonstraram correlação contraditória em relação ao IGM. Consequentemente, quanto maior o endividamento do município, quanto menor a participação nas eleições e quanto menor a receita do município por habitante, maior será a pontuação dos municípios no índice, negando os conceitos de governança pública existentes na literatura na área de eficiência, accountability e eficácia.

A correlação oposta referente à variável IDP já era provável, observada a natureza mais New Public Management (NPM), que leva em consideração determinados princípios essenciais como gerencialismo, desagregação, incentivo, descentralização, desburocratização, competição e privatização (Farah, 2001; Freitas, Silva, Vicente, Rosa & Santos, 2022), aplicada na

metodologia do índice. Entretanto, apesar da correlação antagônica, de acordo com Martins e Domingues (2011) as variáveis EC e PARTELE obtiveram péssima correlação (entre 0,0 a 0,4), e a variável RCLpc apresentou baixa correlação (entre 0,40 a 0,6), isto é, elas são significativas, mas não colaboram expressivamente para o aumento da pontuação do IGM.

A matriz de correlação, Tabela 3, demonstrou também significância estatística entre variáveis independentes, o que vale a pena destacar. Observou-se correlação moderada, significativa e positiva entre a variável IDH-M com as variáveis IPDM (0,664) e IFDM (0,646), o que também ocorreu entre as variáveis IPDM e IFDM (0,630). A variável OS, da mesma forma, obteve correlação significativa e positiva com as variáveis LGPOP (0,609) e LGRA (0,655). Quanto à correlação moderada, significativa e negativa, destaca-se a correlação da variável IGD com as variáveis LGPOP (-0,719) e LGRA (-0,798), o que também ocorreu na correlação das variáveis IDP e LGPOP (-0,657).

Observou-se correlação forte, significativa e positiva entre as variáveis PIB e DENSPOP (0,834), IDP e RCLpc (0,936), LGPOP e LGRA (0,962), por último, TSP e IPTUpc (0,831). Todos os fatores contingenciais do estudo (ambiente, estrutura, porte, cultura, tecnologia e estratégia) revelaram correlação com significância estatística com o índice de avaliação da governança pública municipal (IGM).

Verifica-se que a realização dos dois modelos empreendia na opção de reduzir variáveis sem significância estatística, o que foi alcançado, decorrendo de 16 variáveis para somente seis. Entretanto, a variação da previsão, ou seja, o R² ajustado, não obteve o mesmo êxito, alterando- se de 46,20% para 46,70%. Os resultados do IGM (2021) evidenciaram que os fatores contingenciais: ambiente (IPDM e OS), estrutura (IDP e EC) e porte (LGRA e LGPOP) influenciam, com significância estatística de 1% (p < 0,01) ou 5% (p < 0,05) o nível de governança pública dos municípios do estado do Paraná, e o modelo gerado pela regressão linear múltipla apresentou R² ajustado de 0,467. Contudo, vale destacar que as variáveis IDP, OS e LGPOP tiveram significância estatística, mas com valor contrário ao esperado, colaborando, assim, negativamente com a pontuação do índice. Apesar disso, as variáveis EC, IPDM e LGRA contribuíram positivamente com a pontuação do índice, sendo as duas últimas com coeficiente considerável, (2,842) e (3,089) respectivamente, acima das outras variáveis do mesmo fator, logo, é possível validar as hipóteses 1, 2 e 3 dessa pesquisa, conforme apresentado na Tabela 6.

Tabela 6 – Decisão para as Hipóteses Testadas

O fator contingencial ambiente também teve significância estatística em outros estudos realizados (Fiirst & Beuren, 2021; Rabito et al., 2022; Sell et al., 2020), porém os resultados demonstram que o IPDM contribuiu positivamente, enquanto o OS contribuiu negativamente, assim dizendo, a existência de Observatório Social não é um previsor favorável para obtenção

de uma boa governança pública municipal em relação ao IGM, mas ressalta-se que a correlação da variável OS com o IGM foi péssima, mas positiva.

Em referência ao fator contingencial interno estrutura este obteve significância estatística, influenciando na pontuação do índice. Observa-se que o efeito negativo da variável IDP não foi tão elevado como se imaginava, sendo um previsor que influencia negativamente a pontuação do índice, mas de forma irrisória (-0,001), lembrando-se que a variável teve uma correlação baixa e negativa (-0,508). O resultado diverge dos achados de Fiirst e Beuren (2021), mas corroboram os resultados de outros estudos (Rabito et al., 2022; Sell et al., 2020) referentes ao fator contingencial estrutura. Podemos confirmar, devido à relevância da variável EC, que o não endividamento do município contribui para o crescimento econômico, a qualidade de vida (Cavalcante, 2016) e uma boa governança pública municipal.

Já, em relação ao fator contingencial porte, estudos anteriores já demonstraram que maior agrupamento da população gera externalidades positivas (Rabito et al., 2022; Scarpin & Slomski, 2007; Sell et al., 2020; Varela, 2008), mas os resultados demonstram que a boa governança pública municipal não é uma delas, dado que a variável LGPOP contribuiu negativamente (-1,957). No entanto, a correlação da variável foi moderada e positiva (0,612). Observou-se também que as variáveis LGPOP e LGRA obtiveram correlação forte e positiva (0,962), validando que o crescimento populacional acarreta maior arrecadação (Vieira, 2009).

6 Considerações Finais

A construção de um índice que tenha por objetivo mensurar a governança pública de um município, dado à complexidade conceitual e divergência entre os autores, representa uma árdua tarefa para o seu autor. Os índices podem contribuir para reduzir a assimetria de informação para a sociedade como um todo. O presente estudo tem por objetivo testar empiricamente a influência de fatores contingenciais no Índice de Avaliação da Governança Pública nos municípios do estado do Paraná.

Portanto, a metodologia do índice que divide os gastos de educação e saúde pela população, atribuindo uma polaridade maior-melhor (Tabela 1), pode estar enviesando os resultados, sendo melhor atribuir uma metodologia de eficiência que não leve em consideração a maior quantidade de dinheiro por pessoa, mas sim a eficiência dessa aplicação. Estudos futuros podem verificar essa incerteza. Entretanto, a pesquisa demonstra que uma maior dinâmica econômica proporciona melhor capacidade de formação de receitas (Mendes et al., 2018) e também boa governança pública, haja vista que a variável LGRA contribuiu positivamente e com valor expressivo. Estudos futuros poderão realizar uma análise mais aprofundada do IPDM, considerando que esse índice apresentou um coeficiente significativo na regressão linear múltipla, verificando qual subitem atribui um valor maior ao IGM.

O estudo demonstrou divergência nos dados em relação à correlação e à regressão linear múltipla no fator contingencial interno estrutura, especificamente na variável independente EC, observou-se que a variável na correlação apresentou um valor positivo, ou seja, quanto maior o endividamento maior a pontuação no IGM, mas obteve significância estatística de 1% (p < 0,01) na previsão da pontuação do índice na regressão linear múltipla, ressaltando que quanto menor o endividamento, melhor a governança do município. Lembra-se que a correlação do EC também obteve significância estatística de 1% (p < 0,01), porém apresentou uma correlação péssima (entre 0,0 a 0,4) (Martins & Domingues, 2011). A questão endividamento é um tema polêmico na governança pública, visto que existe um limite legal para o endividamento e o fato de ter dívida não configura inadimplência, visto isso, é necessário análise mais apurada dessa variável em relação aos princípios da boa governança.

Uma das desconfianças do resultado é referente ao fator contingencial interno cultura, presencia nesse fator os princípios transparência e accountability, uma vez que em nenhum dos modelos o fator foi estatisticamente significativo ao nível de 1% (p < 0,01), 5% (p < 0,05) ou 10% (p < 0,10). Portanto, deve-se elaborar novas métricas na metodologia do índice a fim de melhorar a percepção desses princípios no índice (IGM).

Os fatores contingenciais internos tecnologia e estratégia aludem à gestão das entidades públicas, e nenhuma variável desses fatores foi estatisticamente significava nos modelos de regressão apresentados. Logo, se vê necessária a realização de mais estudos relativos a esses fatores, em relação à governança pública, uma vez que com tecnologia e uma boa estratégia o município pode realizar o crescimento econômico (Kormendi & Meguire, 1985) como resultado de uma boa governança pública municipal.

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i Mestrado em contabilidade pela UEM - Universidade Estadual de Maringá (2022), especialização em MBA em Administração Pública e Gerência de Cidades pelo Centro Universitário Internacional (2019), especialização em MBA em Contabilidade Pública e Responsabilidade Fiscal pelo Centro Universitário Internacional (2016), especialização em MBA Contabilidade Pública pela FIPECAFI - Fundação Instituto de Pesquisas Contábeis, Atuariais e Financeiras (2015), especialização em Perícia Contábil e Auditoria pela UEL - Universidade Estadual de Londrina (2014) e especialização em Animação em Mídias Digitais pela UEL - Universidade Estadual de Londrina (2013). Atualmente é Contador da Câmara Municipal de Arapongas, Estado do Paraná.

ii Mestre em Ciências Contábeis pela Universidade de São Paulo (2002) e Doutor em Ciências Contábeis - área de concentração: Controladoria e Contabilidade pela Universidade de São Paulo (2010). Foi Chefe do Departamento de Ciências Contábeis (2012-2016); Foi Diretor do Centro de Ciências Sociais Aplicadas (CSA) da UEM (2016-2020); Atualmente é Professor e Coordenador do Programa de Pós-Graduação em Ciências Contábeis da UEM – PCO/UEM.