Políticas públicas aplicadas ao transporte urbano de baixo carbono na cidade de São Paulo

Public policies applied to low carbon urban transport in the city of São Paulo

O Brasil assumiu compromissos de redução de emissões de gases de efeito estufa no Acordo de Paris. Na cidade de São Paulo, o transporte é o maior responsável por essas emissões. Instrumentos políticos e de planejamento são propostos para o enfrentamento das mudanças climáticas. Esse artigo objetiva analisar a abrangência das políticas públicas recentes incidentes em São Paulo para contribuir com transporte urbano de baixo carbono, usando um roteiro testado em outras cidades do mundo. Os resultados revelam que São Paulo possui importantes instrumentos de planejamento do uso do solo, de transporte público e de modos não motorizados para descarbonizarão do setor, até aplicando soluções inovadoras. É preciso ainda avançar em medidas econômicas e regulatórias como extensão da tarifa zero no transporte público e o pedágio urbano; e incrementar o uso de instrumentos de tecnologia como tributação efetiva para garantir a ampliação da frota de veículos sustentáveis.

Palavras-chave: transporte urbano. Mobilidade urbana. Gases de efeito estufa. São Paulo. Política pública.

Brazil has made greenhouse gas reduction commitments in the Paris Agreement. In the city of São Paulo, transportation is the major responsible for these emissions. Political and planning instruments are proposed for tackling climate change. This paper aims at analyzing the scope of recent public policies on São Paulo city for contributing to low carbon urban transport by using a framework previously test in other cities. The results reveal that São Paulo has important land use planning tools, planning transportation and non-motorized modes for decarbonization of the sector and also applying innovative solutions. It is necessary to advance in adopting economic and regulatory measures as zero tariff in public transport and urban toll; and expanding the use of technology instruments as effective taxation to ensure expansion of the sustainable vehicle fleet.

Keywords: Urban transport. Urban mobility. Greenhouse gases. São Paulo. Public policies.

As mudanças climáticas correspondem à principal problemática de sustentabilidade (SOUZA; CORAZZA, 2017), demandando soluções que perpassam políticas públicas do nível global ao local (HICKMAN; ASHIRU; BANISTER, 2010). Em nível mundial, o Acordo de Paris reforça a necessidade do desenvolvimento com baixas emissões de gases de efeito estufa (GEE). No Brasil, as emissões de GEE decorrem do desmatamento e mudanças de uso do solo majoritariamente. Porém, as políticas públicas para enfrentamento das mudanças climáticas devem incluir ações para além dessas pressões, principalmente devido ao papel assumido pela adesão do Brasil ao Acordo de Paris, quando ocupava o 7º lugar nas emissões mundiais (SOUZA; CORAZZA, 2017).

Em nível local, as cidades concentram cerca de 70% das emissões mundiais de GEE relacionadas à energia, com previsão de aumento dado que a população urbana deve passar de 54% (2014) para 66% em 2050 (GGP, 2014). As emissões do setor de transporte ainda podem aumentar 80%, em 2050, comparativamente aos níveis de 2010 (IPCC, 2018). Segundo Barkzak e Duarte (2012, p.13), “a motorização da mobilidade urbana é um dos principais emissores de gases de efeito estufa”.

As cidades estão no centro da agenda das políticas públicas de mudanças climáticas (BEERMANN, 2014). Para tanto, vêm sendo intensificadas ações dos governos locais para planejar sistemas de transporte urbano de baixo carbono (REVI, 2017), várias cidades no mundo estão alinhadas a essa perspectiva (COLENBRANDER et al., 2017; GOTA et al., 2018), incorporando medidas para reduzir as emissões de GEE do transporte urbano (NAKAMURA; HAYASHI, 2013; VENKAT, 2016).

Na cidade de São Paulo o setor de transportes responde por 64% das emissões de GEE, (PLANMOB, 2015), após mais de meio século de políticas públicas nacionais e locais de incentivo ao uso do automóvel. Uma ampla análise temporal, de 1967 a 1997, da mobilidade urbana da região metropolitana de São Paulo foi realizada por Vasconcellos (2005), revelando que, após período de uso intenso de ônibus, o aumento dos automóveis gerou externalidades negativas como acidentes, congestionamentos e poluição impulsionadas pela ausência de coordenação entre políticas urbanas de transporte.

Recentemente, São Paulo tem adotado instrumentos políticos e de planejamento, como o Plano Diretor Estratégico (PDE, 2014) que determina diretrizes para o planejamento urbano com a redução das emissões de GEE nos transportes; e o Plano de Mobilidade (PLANMOB, 2015) que visa desestimular o uso do automóvel individual na cidade.

O recorte do artigo recai sobre as políticas públicas sobre mudanças climáticas e transporte urbano. Este artigo explora um tema ainda pouco discutido por estudos locais recentes; uma vez que, segundo Ahmad e Oliveira (2016), os limitados estudos em áreas urbanas de economias emergentes podem dificultar a capacidade de formulação de políticas de transporte sustentáveis ajustadas a essas realidades. O objetivo deste artigo refere-se a analisar a abrangência das políticas públicas recentes incidentes na cidade de São Paulo para contribuir com o transporte urbano de baixo carbono.

Os procedimentos metodológicos dividiram-se em três etapas. Na primeira etapa de pesquisa bibliográfica foi realizada busca em bases indexadas considerando-se as palavras-chave – “urban mobility” “urban transport” “greenhouse gases” individualmente e relacionadas. Após filtro preliminar pela leitura dos resumos, foram identificados artigos de periódicos internacionais e nacionais, manuais e teses, compreendendo um referencial de cerca de mais de 50 documentos publicados entre 2005 a 2019. O recorte concentrou-se na identificação de publicações referentes à promoção do transporte urbano de baixo carbono no Brasil e no mundo, permitindo agregar à análise experiências bem-sucedidas de adoção de políticas públicas voltadas para redução de emissões de GEE em cidades. Os documentos aderentes à finalidade deste artigo estão citados nas referências. Foi identificado um manual (GIZ, 2014) baseado no instrumento de planejamento de políticas públicas de transporte urbano de baixo carbono proposto por Brannigan e Dalkmann (2007), para a elaboração de políticas públicas de cidades em desenvolvimento na inclusão de mudanças climáticas na sua agenda de transporte.

A segunda etapa do trabalho compreendeu identificar elementos nas políticas públicas aplicáveis à cidade de São Paulo que contemplassem medidas de redução das emissões de GEE previstas em GIZ (2014). Para atingir políticas efetivas de mobilidade urbana, o planejamento deve contemplar objetivos, medidas e indicadores, em conformidade às orientações de Boisjoly e El-Geneidy (2017) foram analisados legislações, planos, programas municipais e sítios da prefeitura municipal de São Paulo. O período para análise foi de 2009, ano de publicação da Política Municipal de Mudanças Climáticas, até 2019. Também foram consideradas políticas públicas nacionais que versam sobre medidas de tributação e tecnológicas, visto que incidem localmente. A pesquisa foi realizada por meio do buscador oficial de legislação da prefeitura de São Paulo e nos sites dessa prefeitura e do governo federal, utilizando as palavras chaves “transportes e emissões” e “mobilidade e emissões”, “mobilidade urbana”. O Quadro 1 sintetiza esses resultados.

Quadro 1 – Principais políticas públicas incidentes sobre mobilidade urbana na cidade de São Paulo.

Nota de rodapé: as siglas apresentadas no Quadro 1 estão descritas na análise dos resultados.

A terceira etapa do trabalho foi a análise das medidas para redução das emissões de GEE previstas nas políticas públicas que incidem no setor de transporte urbano do município de São Paulo, conforme Quadro 1, utilizando como roteiro o manual (GIZ, 2014) e o cotejamento às experiências bem-sucedidas de outras cidades identificadas no referencial bibliográfico.

Estudos recentes têm apontado que desde a última década, as cidades estão conciliando políticas de desenvolvimento urbano e de transporte para reduzir as emissões do setor de transporte (GAO; NEWMAN, 2018). A visão atual da mobilidade urbana tem acontecido por meio de políticas, planos e programas que visam, principalmente, promover medidas para reduzir as emissões de GEE do setor de transporte urbano como: regulação do uso do solo, inovações no planejamento do transporte público, melhoria da atratividade do transporte público e dos modais ativos; desestímulo ao deslocamento por meio de veículo particular motorizado; promoção das novas tecnologias de combustíveis e de veículos mais limpos (BARKZAK; DUARTE, 2012; REDMAN, et al., 2013; NAKAMURA; HAYASHI, 2013; VENKAT, 2016; IPCC, 2018; SLOCAT, 2018; GOTA et al., 2018).

Barkzak e Duarte (2012) agruparam essas medidas em cinco categorias: planejamento e desenho urbano, econômico-financeiras, informação e comunicação, regulatórias e tecnológicas que devem estar articuladas para serem efetivas; as medidas de planejamento urbano são essenciais pois conseguem modificar a distribuição e a articulação das atividades na cidade.

Hickman, Ashiru e Banister (2010) destacaram que a redução de emissões de GEE em Londres fundamentou-se no uso de pacotes de políticas compreendendo: veículos de baixa emissão, combustíveis alternativos, regimes de preços, transporte públicos, caminhadas e ciclismo, planejamento estratégico e local, tecnologias de informação e comunicação, escolhas mais inteligentes, direção ecológica e velocidades mais lentas, substituição de viagens de longa distância, transporte de carga e transporte internacional aéreo.

Há uma série de métricas usadas e índices propostos para avaliar o transporte urbano. Reddy e Balachandra (2012) avaliaram a mobilidade urbana de 23 regiões metropolitanas da Índia considerando três variáveis – intensidade de energia, modo de transporte e distância percorrida pelos passageiros de transporte. Ahmad e Oliveira (2016) fizeram propostas para melhorar a sustentabilidade da mobilidade urbana de cidades indianas a partir da percepção da população de 98 grandes cidades, destacando intervenções projetadas para reduzir o volume de transporte e promover modos de transporte sustentáveis. Boisjoly e El-Geneidy (2017), a partir da análise de 32 planos da América do Norte, Europa, Ásia e Austrália, enfatizaram que acessibilidade deve estar incorporada em planos de transporte metropolitano por meio de indicadores de desempenho para avaliar as recomendações de políticas públicas.

Bernhardt (2010) estabeleceu um índice de mobilidade para quantificar a sustentabilidade na mobilidade urbana que foi aplicado por Da Silva et al. (2015) para cidades em 5 regiões brasileiras. Costa (2008) propôs um índice de mobilidade urbana sustentável para avaliar os impactos de medidas e estratégias em cidades e suportar políticas públicas. Miranda e Silva (2012) aplicaram esse índice para Curitiba, referência de planejamento urbano e transporte, conseguindo validar essa premissa e verificando deficiências nos modelos de transporte não motorizados e no próprio índice que não permitiu captar alguns aspectos positivos de mobilidade dessa cidade.

Uma transição para o transporte urbano sustentável para a América Latina, segundo Hidalgo e Huizenga (2013), deve permitir uma mudança de paradigma, favorecendo o acesso ao invés da mobilidade, focado em modos de transporte eficientes e de uso de veículos e combustíveis de baixo carbono e limpos. Nesse contexto, esses autores evocaram que esse paradigma se assenta em três tipos de ações postuladas por Dalkmann e Brannigan (2007): evitar viagens longas e desnecessárias, garantir eficiência no deslocamento de mercadorias e pessoas e gerenciar operacionalmente os serviços de transporte. Dalkmann e Brannigan (2007) propuseram um método de planejamento de políticas públicas para reduzir as emissões GEE do setor de transportes urbano, que foi aplicado em cidades europeias por entidades internacionais do setor de transportes, organismos internacionais e organizações não governamentais.

3.1 Manual para elaboradores de políticas de transporte em cidades em desenvolvimento

O Projeto Transporte Urbano Sustentável (SUTP, do inglês – Sustainable Urban Transport Project) é uma iniciativa da agência alemã de desenvolvimento e cooperação técnica Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ), que conta com o apoio das Nações Unidas, de organismos multilaterais e de organizações não governamentais para o planejamento da mobilidade de baixo carbono no mundo (SUTP, 2018). Em 2014, foi publicado um manual (GIZ, 2014) direcionado aos planejadores de políticas públicas para o transporte urbano sustentável em cidades de países em desenvolvimento baseado no ASI (Avoid; Shift; Improve) Framework (DALKMANN; BRANNIGAN, 2007).

As iniciativas do tipo “A-Avoid” (evitar) buscam evitar a necessidade de descolamentos por meio de planejamento urbano e de mobilidade; as cidades tornam-se amigáveis caso o planejamento urbano ordene o uso do solo garantindo proximidade entre locais de trabalho, escolas e moradias (GIZ, 2014). As medidas consideradas “S-Shift” (mudança; deslocamento) objetivam que os deslocamentos inevitáveis sejam realizados por meio de transportes mais limpos, como o transporte ativo ou transporte público (GIZ, 2014). As medidas enquadradas como “I- Improve” (melhorar) visam melhorar a eficiência energética dos veículos, pela otimização de motores, utilização de combustíveis menos poluentes e desenvolvimento de novas tecnologias (GIZ, 2014). A Figura 1 sintetiza o método proposto em GIZ (2014), destacando instrumentos políticos para promoção da mobilidade de baixo carbono.

Os instrumentos de planejamento englobam medidas voltadas para o planejamento urbano e a programação mais inteligente da mobilidade urbana, visando a redução da necessidade de viagens, a expansão e melhoria da atratividade do transporte público e transportes ativos (a pé e de bicicleta) e dos novos modos de transporte: planejamento urbano e do uso do solo, planejamento do transporte público e planejamento dos modos não motorizados (GIZ, 2014). Para a melhoria da mobilidade urbana, é imprescindível a interação entre as políticas de planejamento urbano e de transporte (GIZ, 2014; NAKAMURA; HAYASHI, 2013; SLOCAT, 2018; GAO; NEWMAN, 2018; NEWNMAN et al. 2017; GOTA et al., 2018).

O planejamento urbano voltado à mobilidade de baixo carbono ajusta-se a uma cidade compacta, com menor necessidade de longos deslocamentos, com viagens menores e, consequentemente, com transporte público mais eficiente e atrativo (WILHEIM, 2013; GIZ, 2014; BARKZAK; DUARTE, 2012). Uma estratégia utilizada mundialmente é o desenvolvimento urbano orientado ao transporte público – TOD (WRI, 2014, COLENBRANDER et al, 2017, LWASA, 2017). O desenvolvimento imobiliário da cidade, assim como a concentração das atividades diárias e moradias, devem estar próximos às vias atendidas pelo serviço de transporte público, a fim de evitar grandes deslocamentos e incentivar os moradores a utilizarem o transporte público (BANISTER et al., 2011). O planejamento urbano que promove o uso misto do solo permite reduzir significativamente os deslocamentos pela cidade, o consumo de combustível e as emissões de GEE (GIZ, 2014, HIDALGO; HUIZENGA, 2013, BANISTER et al., 2011; RODE et al., 2017).

Em relação ao transporte público, o planejamento e a ampliação desse sistema de transporte, considerando frota de ônibus, metrô, veículos leves sob trilhos e outros, são essenciais para desestimular o uso do veículo particular (NAKAMURA; HAYASHI, 2013; GIZ, 2014; SLOCAT, 2018). Diversas cidades mundiais têm implantado o Bus Rapid Transit – BRT, infraestrutura para circulação segregada e exclusiva para ônibus, melhorando a atratividade desse modal (GIZ, 2014; SLOCAT, 2018; COLENBRANDER et al., 2017; LWASA, 2017; NAKAMURA; HAYASHI, 2013, GAO; NEWMAN, 2018; CARRIGAN et al., 2013). A expansão do metrô tem sido uma constante, especialmente, nas grandes cidades em países em desenvolvimento (SLOCAT, 2018). A facilitação para transferência modal é considerada fundamental pelos autores Redman et al. (2013) para tornar os deslocamentos mais eficientes e eficazes. Em relação à política tarifária, segundo Rolnik (2018), diversas cidades do mundo estão aderindo à tarifa zero – disponibilização de transporte coletivo sem custo para os cidadãos, com variações entre dias de semana, horários do dia e alcance do sistema.

Quanto ao planejamento dos modos não motorizados, a ampliação da infraestrutura cicloviária é essencial para aumentar o número de usuários (HIDALGO; HUIZENGA 2013; BARKZAK; DUARTE, 2012; GOTA et al., 2018; NEWMAN et al., 2017; NAKAMURA; HAYASHI, 2013). De acordo com Hidalgo e Huizenga (2013) e Nakamura e Hayashi (2013), medidas que incentivem o deslocamento a pé também devem ser adotadas pelas cidades para estimular essa opção para pequenos deslocamentos. Para tanto, é imprescindível que se melhore as condições das calçadas e da iluminação das vias e que se amplie o tempo semafórico (GIZ, 2014).

Os instrumentos regulatórios visam influenciar a escolha dos usuários quanto ao modo de transporte, a fim de desencorajar ou proibir os deslocamentos de transporte individual motorizado nas grandes cidades e incentivar o uso do transporte coletivo e dos modais ativos, ou até impondo padrões mais rígidos de emissões de GEE (GIZ, 2014, HIDALGO; HUIZENGA 2013, NAKAMURA; HAYASHI, 2013). De acordo com GIZ (2014) destacam-se como medidas restritivas ao uso do automóvel: restritivas físicas, de gestão de tráfego, de regulamentação da oferta de estacionamento, de restrição da velocidade e de zonas de baixa emissão (GIZ, 2014).

As medidas restritivas físicas podem ter uma ação rápida na redução das emissões de GEE, uma vez que proíbem o acesso de determinados tipos de veículos em locais específicos ou mesmo na cidade inteira (GIZ, 2014; SLOCAT, 2018). O exemplo mais comum é a restrição de veículos em certos dias e horários na forma de rodízio (GIZ, 2014; BARCZAK; DUARTE, 2012). Outro exemplo bem-sucedido são as entregas foras de hora, normalmente entre 19 horas às 6 horas, com objetivo de reduzir congestionamentos durante o dia (SLOCAT, 2018).

As medidas de gestão de tráfego são uma alternativa para suavizar os congestionamentos e priorizar o transporte coletivo, melhorando a eficiência dos motores e reduzindo emissões (GIZ, 2014). A gestão inteligente dos semáforos, por exemplo, reduziu de 2% a 5% as emissões de GEE em cidades que experimentaram essa medida (GIZ, 2014). Outras medidas são o monitoramento inteligente das vias e os estudos de tráfego enquanto planejamento estratégico (NAKAMURA; HAYASHI, 2013).

A regulamentação da oferta de vagas em estacionamentos públicos e privados em grandes cidades desestimula a utilização do veículo motorizado individual, podendo contribuir para a mudança do modal de transporte (GIZ, 2014; BARCZAK; DUARTE, 2012). Uma política voltada para redução da circulação de veículos particulares individuais nas áreas urbanas, depende também do gerenciamento eficiente da oferta de estacionamentos fora ou na via (KODRANSKY; HERMANN, 2011; BASTOS; BORDIM FILHO, 2018).

As zonas de baixa emissão (LEZ – low emissions zone) determinam áreas com restrições ao acesso a veículos mais poluentes (GIZ, 2014; HOLMAN; HARRISON; QUEROL, 2015), em que esses veículos têm que pagar para entrar ou possuem proibição de ingresso (GIZ, 2014; HOLMAN; HARRISON; QUEROL, 2015).

Os instrumentos econômicos visam desestimular o uso de veículos movidos a combustível fóssil e incentivar o uso de meios alternativos de transporte público por meio de: precificação do viário, precificação do estacionamento, tributação de combustíveis fósseis e tributação de veículos (GIZ, 2014).

A precificação do viário, também conhecida como cobrança do congestionamento, diz respeito aos pedágios urbanos, cujo objetivo principal é reduzir o volume de tráfego de veículos particulares de ocupação única (GIZ, 2014; SLOCAT, 2018; NAKAMURA; HAYASHI, 2013). A precificação de estacionamento nas vias também visa desestimular o uso do veículo particular, em razão do aumento do custo de deslocamento (GIZ, 2014; NAKAMURA; HAYASHI, 2013; VENKAT, 2016). A tributação de combustível é uma iniciativa que deve ser adotada geralmente pelo governo nacional para encorajar as pessoas a buscarem modos de transporte mais sustentáveis e evitar o uso do veículo particular motorizado (GIZ, 2014; PARDO, 2006). A eliminação de subsídios aos combustíveis fósseis e a instituição de encargos adicionais podem influenciar diretamente na redução das distâncias dos deslocamentos e do uso do veículo particular (GIZ, 2014, PARDO, 2006; BANISTER et al., 2011). A tributação de veículos poluentes pode tornar atrativa a aquisição de veículos mais limpos (PARDO, 2006; GIZ, 2014; BROADDUS; LITMAN; MENON 2009).

Os instrumentos de informação são iniciativas de cunho educativo, com o objetivo de conscientizar sobre a importância dos meios de transportes mais sustentáveis e de melhorar o comportamento dos condutores, minimizando o consumo de combustível, principalmente os fósseis. Correspondem a medidas complementares que podem potencializar os benefícios da mobilidade de baixo carbono, inclusive melhorando os resultados de outros instrumentos (NAKAMURA; HAYASHI, 2013). De acordo com GIZ (2014), incluem: campanhas públicas de conscientização e treinamento e educação e comportamento do motorista.

As campanhas públicas de conscientização geralmente são utilizadas para informar e educar a população acerca das questões ambientais relacionadas às opções de deslocamento pela cidade (GIZ, 2014). A gestão da mobilidade pela educação dos motoristas, da mudança no comportamento ao volante e na condução ecológica dos veículos pode propiciar uma redução de 15 a 20% no consumo de combustíveis e, consequentemente, na redução das emissões de GEE (GIZ, 2014).

Planejadores de políticas públicas de transporte têm adotado medidas para estimular o desenvolvimento de combustíveis alternativos e mudanças tecnológicas nos veículos (GIZ, 2014; HIDALGO; HUIZENGA 2013; NAKAMURA; HAYASHI, 2013; ZHANG; CHEN; HUANG, 2016; KENWORTHY; SCHILLER, 2018). Por conta dos benefícios ambientais, tecnológicos e de segurança energética, a eletrificação do setor de transporte tem despontado como a principal alternativa para o setor, revelando um progresso global nos últimos anos (COSTA, 2008; KENWORTHY; SCHILLER, 2018; SLOCAT, 2018; GIZ, 2014; NEWMAN, BEATLEY; BOYER, 2017, ZHANG, CHEN; HUANG, 2016). Os combustíveis alternativos como etanol, hidrogênio e até gás natural, que possuem menor teor de carbono, contribuem para a redução das emissões de GEE (GIZ, 2014; NAKAMURA; HAYASHI, 2013). Diversos governos nacionais e locais estão adotando regulamentações mais restritivas não somente em relação às emissões de GEE e de poluentes atmosféricos, mas também a padrões de maior eficiência de combustível para veículos individuais e de transporte público (VAN VUUREN et al., 2017; GIZ, 2014).

As políticas públicas incidentes no setor de transporte urbano na cidade de São Paulo foram analisadas com relação às medidas previstas nos instrumentos apresentados em GIZ (2014), conforme Figura 1 e aos documentos de políticas públicas destacados no Quadro 1.

Com relação ao planejamento do uso do solo (Quadro 2), o Plano Diretor Estratégico (PDE, 2014) e a Lei de Parcelamento, Uso e Ocupação do Solo (LPUOS) (2016) preconizam medidas de incentivo ao uso misto do solo.

A partir da adoção dos eixos de estruturação urbana inseridos como um dos principais elementos de organização espacial no PDE (2014), o adensamento construtivo e populacional está planejado para as áreas próximas aos eixos de transporte de massa. Diversos autores reconhecem a efetividade dessa medida para redução da necessidade de grandes deslocamentos pela cidade (HIDALGO; HUIZENGA, 2013; BANISTER, 2011; RODE et al., 2017). Essa medida de TOD vem sendo considerada eficiente para incentivar a utilização do transporte público (WRI, 2014; SLOCAT, 2018; COLENBRANDER et al., 2017; LWASA, 2017). Assim como São Paulo, 54 cidades latino-americanas, 43 asiáticas e 4 africanas a adotam como princípio estruturante do planejamento e crescimento urbano (IPCC, 2018).

Em relação ao planejamento do transporte público, conforme Quadro 3, o Plano de Mobilidade de São Paulo, PLANMOB (2015), estabeleceu a ampliação e a melhoria da infraestrutura de transporte coletivo como uma das principais medidas a serem tomadas ao longo dos próximos 15 anos. De acordo com os autores Hidalgo e Huizenga (2013) e Redman et al. (2013) essa medida é imprescindível para aumentar o número de usuários.

A cidade de São Paulo demonstrou a intenção de ampliar a quantidade dos corredores exclusivos de ônibus à direita, conhecidos como BRT, conforme PLANMOB (2015), sendo uma das precursoras pelo uso dessa solução técnica para ampliar velocidade e dar prioridade para a mobilidade por ônibus no sistema viário. Essa medida também vem sendo adotada como solução para ampliar a mobilidade urbana em diversas cidades do mundo com o objetivo de diminuir os tempos de viagem, melhorar o conforto e atrair novos usuários para o transporte público (GAO; NEWMAN, 2018; COLENBRANDER et al., 2017). Atualmente 55 cidades da América Latina adotam corredores exclusivos de ônibus à direita, sendo 21 brasileiras, somando 82 corredores desse tipo no país, 14 deles em São Paulo (BRTDATA, 2018).

A expansão do transporte de alta capacidade é uma ação primordial para a redução do número de veículos particulares nas ruas, conforme recomendação das principais organizações mundiais de transporte de baixo carbono, como SLOCAT (2018), tem sido executada pelo governo estadual (Governo do Estado de São Paulo, 2018). Os resultados desse investimento puderam ser percebidos na última pesquisa origem e destino realizada pelo Metrô (2018), em que foi demonstrado um crescimento de 53% do número das viagens diárias no período de 2017 a 2007 (METRÔ, 2018), em contraposição aos resultados negativos verificados por Vasconcellos (2005), para São Paulo de 1967 a 1997, quanto a esse modal de transportes. No entanto, em comparação a outras cidades de países em desenvolvimento como Xangai e Shenzhen, por exemplo, que implantaram o transporte sob trilhos décadas depois de São Paulo, observa-se grande disparidade; enquanto São Paulo tem cerca de 89 km de metrô, Xangai possui 637 km (SLOCAT, 2018).

Em relação à política tarifária do transporte público de São Paulo, além das tarifas aumentarem continuamente, na contramão da discussão da gratuidade desses serviços (ROLNIK, 2018), a dispensa da cobrança é restrita a pessoas com idade acima de 60 anos e até 06 anos, com deficiência e certas áreas profissionais como policiais, integrantes das forças armadas, oficiais de justiça e carteiros (SARTORI, 2018).

Quanto ao planejamento dos modos não motorizados, conforme o Quadro 4, a adoção de medidas para ampliação e melhoria da infraestrutura cicloviária e das calçadas, estabelecidas como objetivos no PLANMOB (2015), é apontada como uma medida efetiva para aumentar o número de adeptos aos modos não motorizados (HIDALGO; HUIZENGA 2013; BARKZAK; DUARTE, 2012; GOTA et al., 2018; NEWMAN et al., 2017; NAKAMURA; HAYASHI, 2013).

Santiago (Chile), Bogotá (Colômbia) e Tamale (Gana) tiveram sucesso no aumento do uso das bicicletas por meio da melhoria e ampliação da infraestrutura para bicicletas. Em Bogotá, por exemplo, 330 km de novas faixas exclusivas de bicicletas foram criadas, aumentando a representatividade das bicicletas nas viagens diárias de 0,58% para 4% em 2013 (GIZ, 2014). São Paulo também vem expandindo a sua infraestrutura cicloviária ao longo dos últimos anos contando com 493,3 km de ciclovias permanentes, com expansão prevista de 800 km até 2030 (PLANMOB, 2015). Essa medida também resultou no crescimento de 32% do número de viagens diárias em 2017 em relação a 2007 (METRÔ, 2018).

A intermodalidade pela facilitação para transferência dos modos ativos para o sistema de transportes público, recomendada por Redman et al. (2013), está regulamentada para a cidade de São Paulo por PDE (2014), PLANMOB (2015) e LPUOS (2016).

Outro aspecto importante com relação aos modais ativos refere-se aos novos meios de transporte e de formato de uso como patinetes e bicicletas compartilhadas nas grandes cidades. De acordo com Globo (2019), em 2019, 14 e 10 capitais brasileiras, respectivamente, contavam com serviços de compartilhamento de bicicletas e patinetes, sendo São Paulo a líder de startups brasileiras, a primeira a oferecer esse tipo de serviço, inclusive com scooters e bicicletas elétricas. Boennec, Nicolai e Da Costa (2019) avaliaram por meio de critérios de sustentabilidade 50 inovações em termos de mobilidade, destacando também a importância da participação dos aplicativos de mobilidade nesse contexto. Também há que se destacar o portal brasileiro Mobilize Brasil (http://www.mobilize.org.br/), pioneiro no país sobre conteúdo de mobilidade urbana sustentável.

Em relação às medidas restritivas físicas, conforme o Quadro 5, a implantação do rodízio de veículos e a restrição dos caminhões na área central e em importantes avenidas em determinados horários na cidade de São Paulo, são também adotadas em outras grandes cidades para reduzir o número de carros em circulação e, consequentemente a redução das emissões de GEE (SLOCAT, 2018; BARCZAK; DUARTE, 2012).

O rodízio de veículos foi adotado em dezenas de cidades do mundo, como Atenas, Manila, Bogotá, Cidade do México, Medelín, Nova Deli, Seul e São Paulo, nos mesmos moldes de São Paulo (GIZ, 2014). Em relação à restrição de horários para veículos de distribuição de carga, Nova York e Londres possuem programas dessa natureza e diversas outras conduzem projetos piloto de sucesso, como Bruxelas, Copenhague e Bogotá, assim como vem acontecendo em São Paulo a partir da restrição de caminhões em determinados horários específicos nas áreas centrais de São Paulo (SLOCAT, 2018).

Em relação às medidas de gestão de tráfego, o Plano de Mobilidade estabelece como meta para os próximos 15 anos a criação de uma central integrada para a gestão inteligente dos semáforos e o monitoramento das vias, conforme o Quadro 6 (PLANMOB, 2015). Essas medidas estão implementadas há cerca de uma década em diversas grandes cidades como Cidade do México, no México e Katowice, na Polônia (SLOCAT, 2018).

A regulamentação da oferta de estacionamento foi adotada tanto no planejamento urbano da cidade de São Paulo como no de mobilidade, conforme Quadro 7.

O regramento de apenas uma vaga de garagem para novos empreendimentos imobiliários, estabelecido no PDE (2014), também é utilizado em diversas outras cidades do mundo para reduzir o número de carros e desestimular o uso do veículo particular (NAKAMURA; HAYASHI, 2013; BASTOS; BORDIM FILHO, 2018; GIZ,2014), como Amsterdam, Madrid, Munique, Viena e Hamburgo (TUROFF; KRASNOW, 2013).

Quanto à redução das vagas de estacionamento nas vias das áreas centrais de São Paulo, conforme previsto no PLANMOB (2015), é uma medida que também vem sendo adotada por diversas cidades para redução da circulação de veículos particulares individuais em áreas urbanas com maior concentração de comércio e serviços (BASTOS; BORDIM FILHO, 2018; KODRANSKY; HERMANN, 2011; NAKAMURA; HAYASHI, 2013).

A restrição de velocidade máxima em vias da cidade de São Paulo (Quadro 8) de 60 km/h para 50 km/h, inclusive nas marginais do rio Tietê e rio Pinheiros deu-se a partir 2011, anteriormente ao PLANMOB (2015). Esse mesmo plano reforça essa medida, ampliando a redução de velocidade para outras vias da cidade.

A cidade de São Paulo não possui nenhuma zona de baixa emissão (LEZ). Diversas cidades têm adotado essa medida (HOLMAN; HARRISON; QUEROL 2015) como a pioneira Londres, em 2008 (GIZ, 2014). Na América Latina, algumas zonas críticas de cidades como Bogotá e Cidade do México possuem ruas fechadas para veículos automotores e exclusivas para pedestres (HOLMAN; HARRISON; QUEROL 2015).

Enquanto cidades como Singapura, Estocolmo, Londres e Seul têm obtido sucesso na redução das emissões de GEE e nos congestionamentos a partir da adoção da precificação do viário (SLOCAT, 2018), a cidade de São Paulo não utiliza essa medida.

Em relação à tributação dos combustíveis, diversos países têm demonstrado a intenção de reduzir os subsídios fiscais aos combustíveis fósseis como Alemanha, Canadá, Estados Unidos, França, Itália, Japão e Reino Unido e México (SLOCAT, 2018); o governo brasileiro também não utiliza essa medida.

A tributação diferenciada e os incentivos fiscais para aquisição de veículos menos poluentes também vêm sendo aplicados em vários países, em âmbito local e nacional, para incentivar a substituição dos veículos movidos a combustíveis fósseis por mais limpos (BROADDUS; LITMAN; MENON, 2009; PARDO, 2006). A prefeitura de São Paulo e, mais recentemente, o governo federal, adotaram políticas tributárias diferenciadas para veículos elétricos e híbridos, conforme Quadro 9 (PMSP, 2014; BRASIL, 2018).

No entanto, países como China, Estados Unidos e Noruega têm adotado incentivos fiscais que tornaram mais acessível a aquisição de carros híbridos e elétricos (SLOCAT, 2018). De acordo com Slowik et al. (2018), os modelos adotados por São Paulo e em nível federal são meramente simbólicos, uma vez que a diferença entre um veículo convencional e o elétrico ainda é extremamente alta.

Conforme o Quadro 10, em relação à precificação dos estacionamentos, São Paulo possui o estacionamento rotativo zona azul, modelo que também é utilizado por boa parte das grandes cidades mundiais (GIZ, 2014). As propostas previstas no plano de mobilidade de diferenciação tarifária do estacionamento na via, com o aumento do preço do estacionamento em áreas sobrecarregadas e bem atendidas pelo transporte público, são adotadas em cidades como Shenzhen, Bogotá, Paris e Londres (SLOCAT, 2018).

Conforme o Quadro 11, a cidade de São Paulo tem adotado campanhas permanentes de conscientização e incentivo ao transporte ativo e público. O modelo de campanha “Dia sem Carro” tem sido adotado por diversas cidades mundiais (BANISTER et al., 2011; NAKAMURA; HAYASHI, 2013; HIDALGO; HUIZENGA 2013) como Bogotá, Cidade do México e Londres (NAKAMURA; HAYASHI, 2013).

Denomina-se Direção Ecológica o movimento que estimula a redução do consumo de combustível, emissão de poluentes e acidentes através de técnicas que podem ser praticadas por qualquer motorista (GIZ, 2014); entretanto, São Paulo não possui campanhas dessa natureza.

O Quadro 12 apresenta a temática de instrumentos de tecnologia aplicados à mobilidade urbana.

Quadro 12 – Instrumentos políticos de incentivo ao desenvolvimento tecnológico.

O governo brasileiro e o poder público municipal paulistano têm adotado medidas regulatórias e tributárias no esforço de promover mudanças tecnológicas dos veículos e o desenvolvimento de combustíveis mais limpos.

A legislação municipal paulista 16.802/2018, que dispõe sobre o uso de fontes motrizes de energia menos poluentes e menos geradoras de GEE, na frota municipal de transporte coletivo urbano, apresenta uma forte tendência para a eletrificação dos veículos pela exigência de redução de emissões de GEE e poluentes atmosféricos sendo pioneira no Brasil e na América Latina (SLOWIK et al., 2018).

O governo federal adotou, recentemente, dois importantes instrumentos políticos para mudança tecnológica dos veículos e para promoção dos combustíveis mais limpos. O Ministério da Indústria, Comércio Exterior e Serviços (MDIC), em parceria com o GIZ, estabeleceu, em 2017, um projeto de cooperação técnica para desenvolvimento da mobilidade elétrica no país, o PROMOB-E (PROMOB-E, 2017) que possui três linhas de atuação: desenvolvimento de estratégias e políticas públicas para a promoção de sistemas de propulsão eficiente; normalização e regulamentação de requisitos para a mobilidade elétrica no Brasil; modelos de negócio e projetos-piloto para sistemas de propulsão eficiente. O programa ROTA 2030 (BRASIL, 2018), editado pela medida provisória 843/2018 do governo federal, além de reduzir o IPI dos veículos elétricos também instaurou um programa de incentivo fiscal de cerca de R$ 2 bilhões anuais para empresas do ramo automotivo que cumprirem metas de aumento em pesquisa. No entanto, de acordo com Slowik et al. (2018), países como China, Estados Unidos, Noruega e Alemanha estão muito mais avançados na implementação dessas políticas que o Brasil.

O governo federal sancionou a lei nº 13.576/2017 que institui a Política Nacional de Biocombustíveis (RenovaBio) com os objetivos de: promover a expansão dos biocombustíveis na matriz energética; contribuir para o cumprimento dos compromissos de redução de emissões de GEE determinados pelo Brasil no acordo de Paris (BRASIL, 2017). A partir do RenovaBio, ficam estabelecidas metas anuais de redução de carbono para o setor de combustíveis, bem como se cria incentivo para o aumento da participação de biocombustíveis na matriz energética do setor de transportes no país (BRASIL, 2017).

Este artigo demonstrou que a cidade de São Paulo dispõe de políticas públicas em nível local e federal que aportam uma ampla gama de medidas para contribuir com o transporte urbano de baixo carbono. Desse modo, diferente do diagnóstico de insustentabilidade de São Paulo, entre 1967 a 1997, verificado por Vasconcellos (2005), atualmente se observa que políticas públicas estão sendo estabelecidas para reverter as externalidades negativas e modificar as características do modelo até então tradicional de transporte individual e intensivo em carbono.

A cidade de São Paulo tem buscado reduzir as emissões de GEE do setor de transporte urbano adotando diversas medidas de forma simultânea, umas avançadas e outras com um certo atraso em comparação a outras grandes cidades. Uma das questões mais avançadas é o planejamento futuro do transporte público, dos modos não motorizados e dos novos serviços de transporte, conforme o plano de mobilidade (PLANMOB, 2015), que incorpora quase que integralmente as recomendações e medidas previstas no Manual do GIZ (2014) e na literatura do tipo “evitar” (Avoid do ASI framework) e do tipo “mudar” (Shift do ASI framework). Destacam-se as medidas para o planejamento da mobilidade e para os meios de transporte mais limpos como transporte público e o transporte ativo.

Pode-se considerar que as políticas públicas de âmbito local, que incidem no setor de transporte da cidade de São Paulo, a política de mudanças climáticas, o plano diretor, o plano de mobilidade e a lei de zoneamento, respectivamente, PMMC (2009), PDE (2014), PLANMOB (2015) e LPUOS (2016), estão integradas em um esforço único para reduzir as emissões de GEE do setor de transportes. Cabe destacar que a abertura para implantação de distintos modos ativos, como bicicletas, patinetes e outros, bem como o uso de aplicativos de mobilidade e de compartilhamento de meios estão contribuindo com esse esforço. Essas inovações cumprem um papel de promover a eficácia do funcionamento do sistema de transporte público e ativo, contribuindo para otimizar o uso dos meios de transporte no sentido de reduzir sua contribuição em termos de emissões de GEE. A cidade de São Paulo também foi inovadora e pioneira ao propor uma lei (Lei 16.802/2018) que condiciona a redução gradual das emissões de poluentes, até sua eliminação total em até 20 anos.

Este trabalho também evidenciou alguns pontos de melhoria nas medidas implantadas e medidas que devem ainda ser incorporadas. A velocidade da expansão do sistema de transportes sob trilhos em São Paulo, em comparação a outras cidades que investiram nesse tipo de transporte, é muito lenta. É imperativo dar prioridade na agenda pública de transporte e incrementar os investimentos públicos em transporte de massa e expandir a rede de metrô existente, ampliando a malha metroviária, principalmente, para áreas da cidade ainda pouco atendidas. Como exemplo positivo, a recente implantação das estações da linha 5 (lilás) do Metrô, na zona sul, uma das mais populosas da cidade, melhorou significativamente a conectividade da malha existente.

A questão tarifária também é um ponto importante de reflexão; diversas regiões do mundo têm discutido a adoção da “tarifa zero” no transporte público, enquanto São Paulo tem aumentado anualmente o valor da tarifa e limitado o acesso a esse benefício a um grupo minoritário de usuários do sistema. A perspectiva da tarifa zero deve ser integrada sendo um fator de atração de usuário que pode contribuir efetivamente com a política de transporte de baixo carbono.

No que tange aos instrumentos regulatórios, a cidade poderia adotar uma Zona de Baixa Emissão, por exemplo, proibindo os veículos particulares convencionais na região central da cidade que é bem atendida pelo transporte público coletivo, com 18 estações de metrô. São Paulo também está muito aquém de outras cidades em medidas de gestão de tráfego, como a adoção de semáforos inteligentes.

As políticas públicas nacionais e do município analisadas recorrem pouco aos instrumentos econômicos para desestimular o uso do automóvel convencional, a exemplo do pedagiamento para a entrada de veículos particulares na região central, medida utilizada em Londres e em outras cidades.

Com relação às medidas do tipo “melhorar” (Improve do ASI framework), embora leis recentes incorporem as recomendações internacionais, há espaço para ampliar as melhorias tecnológicas para contribuir efetivamente com o transporte de baixo carbono. A tributação diferenciada para aquisição de veículos híbridos e elétricos, prevista em leis municipais e federais, ainda não é suficiente para tornar o valor desses automóveis mais competitivos em relação aos convencionais que usam combustíveis intensivos em carbono.

Conclui-se que a cidade de São Paulo está bem amparada em termos de instrumentos de políticas públicas locais, complementadas com algumas em âmbito federal, para enfrentar o desafio de implementar transporte urbano de baixo carbono. Há que se ponderar algumas dificuldades para o sucesso da implantação dessas políticas de redução de carbono, devido aos limites de gestão municipal, especialmente em questões tributárias. Seguramente, por ser uma das maiores cidades do mundo, os desafios se magnificam e se renovam frente à perspectiva de promover cidades inteligentes e sustentáveis e contribuir para os compromissos do clima assumidos. Como exemplo, destaca-se a recente discussão da regulamentação sobre o uso de patinetes eletrônicos e a polêmica sobre a implementação de algumas zonas do plano diretor, como as zonas de interesse especial que visam priorizar meios alternativos de transporte e reduzir deslocamentos, respectivamente, mas que mobilizam opiniões contraditórias da sociedade.

A segunda autora agradece ao CNPq (Processo 309358/2017-5) e à Fapesp (Processo 2019/18.988-9) pelo apoio ao desenvolvimento da pesquisa realizada.

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[1] Mestrado em Gestão Ambiental e Sustentabilidade. Universidade Nove de Julho, São Paulo, Brasil. E-mail: leomaglio@gmail.com

[2] Departamento de Engenharia Hidráulica e Ambiental da Escola Politécnica - USP- Universidade de São Paulo e Mestrado em Gestão Ambiental e Sustentabilidade - Uninove- Universidade Nove de Julho, São Paulo: Brasil. E-mail: amarilislcfgallardo@gmail.com